Макроэкономические показатели
В проекте государственного бюджета на 2016 год заложены такие макроэкономические параметры официального правительственного прогноза, который совпадает с прогнозом МВФ в базе данных IMF World Economic Outlook:
- номинальный ВВП - 2262 млрд грн
- рост реального ВВП - 2%
- среднегодовая динамика индекса потребительских цен (ИПЦ) - 14,2%
- динамика ИПЦ в декабре по сравнению с декабрем прошлого года - 12%
Ключевые изменения в публичных финансах
Принятие проекта госбюджета на 2016 год и сопроводительных законопроектов в сегодняшнем виде позволит существенно уменьшить часть госсектора в экономике Украины, что является одной из ключевых задач для долгосрочного ускорения экономического роста. Бюджет также расширяет финансовые возможности органов местного самоуправления и резко сокращает квазифискальные расходы, улучшая, таким образом, состояние публичных финансов. Уменьшение размера единого социального взноса (ЕСВ) снизит налоговую нагрузку на зарплату, что является одной из кардинальных проблем налогообложения в Украине, но заострит вопрос дефицита Пенсионного фонда и нестойкости финансирования пенсионной системы.
- Снижение части расходов государственного сектора, с учетом квазифискальных расходов, в ВВП - с 43,4-48,9% до 41,7%, то есть на 1,7-7,2% от ВВП. Согласно расчетам Центра экономической стратегии оптимальным уровнем части расходов госсектора в ВВП является 37%, сокращение до которой позволит ускорить ежегодный рост в среднесрочной перспективе на 0,9-3,5 процентных пункта ВВП. Таким образом предложенное проектом госбюджета на 2016 год сокращение части расходов госсектора в ВВП позволит ускорить средне- и долгосрочный экономический рост в Украине на 0,3-2,9 п.п. ВВП.
- Бюджетная децентрализация – расширение финансовых возможностей органов местного самоуправления. Собственные доходы органов местного самоуправления вырастут более чем на 40%, а их часть в ВВП увеличится с 5,2% до 6,5%.
- Сокращение квазифискальных расходов на 5% от ВВП - расходы на покрытие дефицита НАК "Нафтогаз Украины", рекапитализацию банков и трансферты Фонду гарантирования вкладов физлиц - до уровня 0,7% от ВВП в 2016 году. Именно на сокращение квазифискальных расходов приходится большая часть уменьшения част расходов госсектора в ВВП.
- Ожидаемое сокращение собственных поступлений Пенсионного фонда на 34,5% вследствие сокращения размера обязательного ЕСВ обостряет вопрос дефицита Пенсионного фонда и нестойкости текущей модели пенсионной системы в Украине, что порождает срочную необходимость ее скорейшего реформирования.
Доходы госбюджета-2016
Реализация проекта госбюджета на 2016 год станет вызовом для Минфина, поскольку предполагает существенное сокращение неналоговых поступлений - главным образом за счет сокращения средств НБУ, которые перечисляются в госбюджет, а также за счет ликвидации импортного сбора. Сокращение же ЕСВ и рост дефицита Пенсионного фонда ограничивает возможности для компенсации утраченных доходов за счет сокращения расходов. Правительство планирует компенсировать потери за счет прежде всего повышения доходов от НДС и акцизов, что потребует эффективного администрирования и борьбы с контрабандой - в ином случае существуют риски недополучения доходов. Также определенные риски несет план по сбору налога на прибыль, поскольку прибыль предприятий является волатильным показателем и может быть существенно ниже прогнозного значения в случае ухудшения экономической ситуации.
Однако в случае успеха страна получит более качественную структуру государственных доходов, где меньшую роль будут играть средства НБУ, использование которых связано с инфляционными и девальвационными рисками, будет отсутствовать вредный для международной торговли импортный сбор и большую часть будут иметь непрямые налоги, которые считаются более пригодными для переходных экономик и стран, которые развиваются, как Украина, благодаря меньшей дискретности по сравнению с прямыми налогами и имеют нейтральное влияние на международную конкурентоспособность.
Проблему для доходной части госбюджета-2016 несет потеря доходов от импортного сбора (19,3 млрд гривен) и сокращение прибыли НБУ, которая подлежит перечислению в госбюджет (на 22,5 млрд гривен). Дополнительное давление на сбалансированность госбюджета также будет иметь рост дефицита Пенсионного фонда вследствие сокращения ЕСВ. В рамках проекта предложено разрешить эту проблему путем ускоренного повышения налоговых поступлений, вследствие чего их часть в ВВП должна возрасти с 20,7% до 21,8%, а часть неналоговых поступлений - снизится с 5,5% до 3,7% от ВВП. В частности, в налоговой сфере запланирован опережающий рост поступлений по НДС и акцизам. Рассмотрим эти изменения детальнее.
НДС. Поступления от НДС планируется увеличить с 9,1% от ВВП до 9,8% от ВВП. Ключевым фактором опережающего (по сравнению с ростом номинального ВВП) роста поступлений по НДС при отсутствии повышения ставок, является улучшение администрирования благодаря внедрению в 2015 году системы электронного администрирования НДС. Определенным источником дополнительных доходов могла бы стать и отмена налоговых льгот по НДС, в частности, в агросекторе. Однако предложенная сейчас схема их отмены (в рамках которой остается льгота на 25% от обязательств по НДС), учитывая необходимость возобновления возмещения НДС при экспорте зерновых культур, существенно ограничивает возможные поступления в бюджет из этого источника.
Акцизные налоги. Поступления от акцизов по плану вырастут с 3% от ВВП до 3,7% от ВВП. Рост ожидаемых доходов от акцизных налогов связан с повышением ставок по ним. При этом, существует определенный риск недополучения доходов по данному виду налогов в случае, если рынки подакцизных товаров отреагируют на повышение ставок переходом в тень и наращиванием объемов контрабанды.
Налог на прибыль. Проблему также может составлять повышение показателя ожидаемых доходов от налога на прибыль, чья прогнозная часть в ВВП должна вырасти с 1,9% до 2,2%. Учитывая ожидаемый в рамках правительственного прогноза объем прибыли прибыльных предприятий в 2016 году (357,6 млрд грн), ожидаемый показатель доходов предусматривает эффективную ставку налога на прибыль на уровне 14%, что выше эффективной ставки в 12% в 2014 году. С другой стороны, эффективные ставки налога на прибыль в 2012-2013 годах достигали и превышали 20%, пускай и вероятнее всего, из-за злоупотреблений со стороны налоговых органов во времена режима Януковича, то есть уровень эффективной ставки в 14% можно считать относительно умеренным. Определенный риск составляет реализация правительственного прогноза объемов прибыли прибыльных предприятий, поскольку прибыль предприятий является волатильным показателем и может быть существенно ниже прогнозного значения в случае ухудшения экономической ситуации в 2016 году по сравнению с ожиданиями правительства.
Налог на доходы физлиц. Аналогично налогу на прибыль, проект бюджета предполагает рост поступлений по налогу на доходы физлиц - с 42,6 млрд гривен до 54,7 млрд гривен, или с 2,1% от ВВП до 2,4% от ВВП. Такой быстрый рост должен произойти частично за счет повышения ставок в рамках налоговой реформы, частично за счет роста номинальных доходов граждан. Соответственно, как и в случае с налогом на прибыль, существует риск недополучения доходов в случае ухудшения экономической ситуации, причем, учитывая важную роль налога на доходы физлиц для формирования местных бюджетов, это может повлиять и на финансовое состояние местных органов власти.
Неналоговые поступления. Предлагается существенно повысить объем поступлений в целевые фонды за счет внедрения специального целевого фонда для обеспечения обороны и безопасности государства, который должен наполняться конфискованными средствами и средствами от реализации имущества, конфискованного за совершение коррупционных правонарушений, поступления от чего должны составить 13,4 млрд гривен, то есть 0,6% от ВВП. Кроме того, с 4,5 млрд гривен до 11 млрд гривен должен увеличиться объем средств, которые перечисляют в бюджет госпредприятия. Последнее негативно отразится на инвестиционных возможностях предприятий, так что такие мероприятия стоит рассматривать скорее как чрезвычайные источники доходов, которые могут быть использованы в чрезвычайной ситуации.
Расходы госбюджета
Наибольшим изменением в расходной части проекта бюджета на 2016 год является двукратный рост пенсионных расходов из-за увеличения дефицита Пенсионного фонда вследствие уменьшения ЕСВ. Для сохранения в таких условиях части расходов госбюджета в ВВП на устоявшемся уровне, правительство прибегло к сокращению и оптимизации расходов по другим категориям, как, например, образование и наука, охрана здоровья, расходов на центральные органы исполнительной власти и даже на оборону. Сохранение уровня стандартов в этих сферах в условиях сокращения финансирования требует внедрения реформ, направленных на повышение эффективности расходов, что должен частично обеспечить пакет сопроводительных к проекту бюджета законопроектов. Впрочем, сокращение расходов на оборону противоречит решению СНБО по поводу расходов в сфере безопасности и международному опыту конфликтов, аналогичных конфликту на Донбассе, и может негативно повлиять на обороноспособность страны.
Пенсии. Объем пенсионных расходов госбюджета увеличится более чем в два раза из-за роста дефицита Пенсионного фонда вследствие снижения ЕСВ. Почти в два раза вырастет часть пенсионных расходов в ВВП, также они составят четверть расходов госбюджета. Необходимость сократить уровень перераспределения ВВП через государственные расходы примерно на уровне 2015 года, несмотря на рост пенсионных расходов, является главным вызовом для правительства при формировании расходной части бюджета, с которым правительство справляется путем сокращения расходов по другим категориям. При этом важно помнить, что сокращение ЕСВ автоматически сокращает расходы и самого госсектора на социальные отчисления с оплаты труда госслужащих и бюджетников, что высвободит определенные суммы по всем категориям расходов, в которые входит оплата труда.
Социальные расходы. Общий объем социальных расходов госбюджета возрастает примерно до уровня инфляции, а их часть в ВВП остается почти неизменной. Однако, разные категории расходов изменяются разными темпами - в частности, субвенции и госбюджета местным бюджетам на предоставление льгот и жилищных субсидий населению на оплату услуг ЖКХ и закупку топлива возрастают с 25 млрд гривен до 36 млрд гривен (на 44%). Одновременно, субвенция местным бюджетам на выплату соцпомощи возрастает с 43 млрд гривен до 45 млрд гривен, то есть только на 5,7%, их часть в ВВП снижается с 2,2% до 2%, а другие социальные расходы вообще сокращаются с 12,5 млрд гривен до 8,2 млрд гривен.
В сумме часть социальных и пенсионных расходов в госбюджете возрастает с 27% до 39%. Следует отметить, что, исходя из заявлений министра финансов, предполагается сэкономить как минимум 5 млрд гривен за счет проведения верификации пенсионеров и получателей социальных выплат, то есть проверки их наличия и соответствия критериям получения пенсий и социальной помощи. Данное мероприятие является одной из ключевых реформ, которое имеет своей целью сократить объемы мошенничества в пенсионной и социальной системе и повысить эффективность и адресность использования бюджетных средств.
Образование и наука. Среди основных категорий расходов наиболее существенно сокращаются расходы на образование - с 90 млрд гривен до 77 млрд гривен (на 14,4%), а их часть в ВВП сокращается с 4,5% до 3,4%. Однако, почти половина этого сокращения приходится на расходы на профессионально-техническое образование и подготовку кадров вузами I-II уровней аккредитации, финансирование которых практически полностью передается на местный уровень. Соответственно, по крайней мере часть из сокращенных таким образом расходов будет компенсирована расходами местных органов власти. Кроме того, на 3 млрд гривен (на 11%) сокращаются расходы на подготовку кадров вузов ІІІ-ІV уровней аккредитации и почти не растет размер образовательной субвенции местным бюджетам - 43,6 млрд гривен против 44,1 млрд гр.Влияние такого сокращения на качество высшего и среднего образования по большей мере зависит от усилий Минобразования по оптимизации школьной сети (путем переведения сельских учеников в большие по количеству учеников и более качественные районные школы) и реформирование (или даже отмену) устаревшей системы госзаказа в высшем образовании.
Охрана здоровья. Еще одной из больших категорий расходов госбюджета, которая будет сокращена, является охрана здоровья. Расходы на нее снижаются с 56,4 млрд грн до 50,3 млрд грн (на 10,8%), а часть в ВВП (без учета военно-медицинских расходов) уменьшается с 2,8% до 2,2%. Объемы медицинской субвенции сокращаются с 46,5 млрд грн до 44 млрд грн (на 5,3%), особенно сильно сокращаются разнообразные расходы Министерства охраны здоровья вне медицинской субвенции: от отдельных медицинских программ до повышения квалификации - с 9,9 млрд грн до 6,2 млрд грн (на 36,8%). В условиях такого сокращения большое значение приобретает внедрение реформы охраны здоровья, в частности, автономизации медицинских учреждений, которая бы позволила повысить эффективность использования средств и таким образом защитить граждан от снижения медицинских стандартов, или даже улучшить эти стандарты.
Обслуживание госдолга. Расходы на обслуживание госдолга растут медленнее темпов номинального ВВП, вследствие чего их часть в ВВП сокращается с 4,7% до 4,4%, что высвобождает 0,3% от ВВП как частичную компенсацию роста пенсионных расходов.
Оборона. В представленном на данный момент проекте бюджета оборонные расходы немного сокращаются в номинальном выражении (на 2,1%), также снижается их часть в ВВП - с 2,9% до 2,5%. Такое снижение прямо противоречит решению президента и СНБО касательно расходов на сектор безопасности и обороны в 2016 году. Данное решение предполагает установление расходов на безопасность и оборону на уровне не ниже 5% от ВВП, из них не меньше 3% от ВВП должно быть передано именно на оборону, кроме того, сектор безопасности и обороны должен получить не менее 100 млрд грн финансирования из общего фонда госбюджета. Тем временем текущий проект бюджета предполагает финансирование безопасности и обороны на уровне 4,4% от ВВП, отдельно обороны на уровне 2,5% от ВВП и только 89 млрд грн из общего фонда бюджета. Такой низкий уровень финансирования противоречит решению СНБО, так и мировому опыту военных конфликтов, подобных конфликту на Донбассе, в которых уровень военных расходов сторон конфликта обычно достигал 4-5% от ВВП. Недофинансирование военных нужд, очевидно, является небезопасным с точки зрения безопасности среды, в которой сейчас пребывает Украина.
Правоохранительная деятельность. Расходы на правоохранительную деятельность растут немного быстрее инфляции, вследствие чего их часть в ВВП в случае реализации проекта госбюджета почти не изменится. Интересно, что это касается почти всех распорядителей бюджетных средств по этой категории, то есть в сфере правоохранительной деятельности сокращение бюджетных расходов не применялось или почти не применялось.
Другие расходы. Наибольший объем экономии предполагается за счет сокращения и оптимизации разнообразных категорий расходов, которые меньше, чем обозначенные выше. Их часть в ВВП должна сократиться на 1,3 пункта. В частности, существенному сокращению подлежат расходы на центральные органы исполнительной власти. За счет одних только министерств планируется высвободить около 0,5% от ВВП. В целом же расходы сократятся с 92,5 млрд грн до 77,4 млрд грн, то есть на 16,4%. Также окончательно ликвидируется такая печально известная статья расходов, как дотации убыточным предприятиям угольной промышленности, на которую годами тратилось около 1% ВВП и которая по плану на 2015 год достигала 900 млн гривен.
Финансирование госбюджета
Главным источником финансирования дефицита госбюджета в 2016 году должны стать внешние займы, за счет которых планируется покрыть как дефицит, так и нехватку ресурсов на полное рефинансирование внутренних займов. Дополнительным источником финансирования должны стать приватизационные поступления, однако обычно этот показатель не исполняется в полном объеме.
Объем внешних займов в проекте госбюджета на 2016 год составляет 119,5 млрд грн, погашения - 13,9 млрд грн, а чистые займы, соответственно, - 105,6 млрд грн. Объем внутренних займов составит 98,4 млрд грн, погашений - 121,3 млрд грн, чистые займы - 22,9 млрд грн. Таким образом, за счет внешних займов планируется не только покрыть дефицит бюджета, но и профинансировать отток средств по погашению внутренних займов. Также планируется привлечь 17,1 млрд грн финансирования за счет приватизации, однако обычно этот показатель не исполняется в полном объеме.
Проект бюджета предусматривает приобретение ценных бумаг на сумму 16,3 млрд гривен, которое относят к квазифискальным расходам на финансирование Фонда гарантирования вкладов физлиц.
Другие изменения и предложения
Вместе с законопроектом о госбюджете и законопроектом о налоговой реформе в Верховную Раду были внесены дополнительные законопроекты, которые являются частью "бюджетного пакета" и дополняют предложения правительства касательно госбюджета. Данные законопроекты содержат такие ключевые новации.
Легализация и упорядочивание рынка азартных игр, запрещенного в 2009 году. По оценкам Минфина, это позволит дополнительно привлечь в госбюджет около 6 млрд гривен.
Обязательство для госпредприятий перечислить не менее 30% от своей прибыли в госбюджет. Данная норма касается унитарных предприятий (100% госсобственность) и является важной для обозначенного в разделе "Доходы" повышения поступлений средств от госпредприятий.
Верификация социальных выплат. Минфину будет предоставлено право на получение персональной информации от банков и органов исполнительной власти, в рамках верификации пенсионеров и получателей социальной помощи. Данная норма является принципиально важной для проведения одной из ключевых реформ в сфере публичных финансов, которая позволит уменьшить объемы мошенничества в пенсионной системе и системе социальных выплат и сэкономить государственные средства за счет сокращения коррупционных и мошеннических расходов.
Источники доходов для культурных учреждений будут расширены и упорядочены. Впрочем, список услуг, которые эти учреждения (музеи, театры, библиотеки в том числе) могут предоставлять, порядок предоставления этих услуг и ценообразование на них все еще будут регламентироваться Кабмином и Минкультом, что и в дальнейшем будет ограничивать деятельность учреждений культуры и их возможности для самообеспечения.
Передача на местный уровень бесплатного питания в детсадах и школах и разнообразных льгот (бесплатный проезд в транспорте, капремонты жилья, установка домовых телефонов в том числе). Питание и льготы будут передаваться по решению местных органов власти и будут финансироваться ими из собственных источников доходов. Таким образом, вопрос об уместности и эффективности таких форм социальной поддержки каждая община сможет решать самостоятельно по собственному усмотрению.
Передача на местный уровень учреждений профессионально-технического образования и вузов I-II уровней аккредитации. Данные учреждения будут подчиняться местным органам власти и финансироваться ими за счет собственных источников и субвенции на подготовку кадров в вузах I-II уровней аккредитации (которая, впрочем, меньше, чем прямые расходы на данную статью расходов в бюджете 2015 года). Данная мера позволит сэкономить средства госбюджета и, теоретически, может повысить эффективность профессионально-технического образования за счет большего ее согласования с потребностями местных отраслей. Впрочем, существуют риски недофинансирования данной сферы со стороны местных органов власти и ее дальнейшего упадка.
Определение Национальной академии наук Украины как единого главного распорядителя бюджетных средств, которые выделяются на науку, и отмена такого статуса для других академий. Учитывая большее качество Национальной академии наук по сравнению с отраслевыми академиями, данная мера может повысить эффективность использования средств, которые выделяются на науку. Однако, по большей мере это будет зависеть от реализации реформы в сфере науки, в частности, проведения аудита и ревизии научных учреждений с привлечением международных экспертов, что предложено в недавно принятом Верховной Радой закона №2244а "Про наукову та науково-технічну діяльність".
Предоставление возможности увеличения зарплатного фонда органов государственной власти свыше меры, установленной бюджетными планами, за счет средств специального фонда бюджетной и донорской помощи. Данная мера дает возможность точечно повышать оплату труда госслужащих за счет дополнительных доходов или внешней помощи, что, учитывая очень низкий уровень зарплат госслужащих, необходимо для улучшения работы государственной службы и создания мотивации к увеличению эффективности работы госслужащего. Впрочем, данный подход навряд ли разрешит проблему низкой оплаты труда всех госслужащих, что потребует более системных изменений в организации государственной службы.
Введение фискальных правил, которые налагают ограничения на внесение изменений в закон о госбюджете в течение года. Такие изменения можно будет вносить только в случае отклонения доходов на 15% от планового уровня, изменения структуры расходов без изменения их общего объема, сокращения расходов и увеличения резервного фонда. Таким образом, данные предложения ограничивают возможность для политиков безответственно увеличивать расходы, что, учитывая хроническое невыполнение планов по расходам, должно позитивно сказаться на качестве бюджетного процесса и бюджетного планирования. Кроме того, вводятся ограничения на внесение изменений, которые влияют на дефицит, объем государственного долга и государственных гарантий - вносить такие изменения предложено позволить только Кабмину.
В целом данный пакет законопроектов поддерживает внедрение структурных изменений, необходимых для повышения эффективности государственных расходов, сокращение коррупции и мошенничества, повышения качества бюджетного процесса и использования дополнительных источников доходов, которые на сегодня искусственно выведены вне законодательного поля. Такой подход отвечает требованиям к реформированию сферы публичных финансов в Украине, которая требует как сокращения части госсектора в ВВП, так и повышения эффективности его функционирования. Наилучшим способом реализации такой реформы является сокращение неэффективных и коррупционных расходов и повышение эффективности использования приоритетных категорий расходов.
**
Документ приводится в сокращении. Полный текст на украинском языке со всеми таблицами доступен по ссылке.