Инициированная [информационным проектом] VoxUkraine дискуссия очень полезна в частности потому, что показывает, насколько далеки от понимания украинских реалий некоторые многоуважаемые иностранные эксперты. Проблема в том, что именно эти эксперты призваны консультировать правительство Украины и, что даже важнее, международных доноров и кредиторов, от которых правительство теперь очень зависит. Я уже сделал попытку заполнить этот пробел, написав серию статей (смотрите здесь, здесь и здесь) и обещаю продолжать. К сожалению, надлежащего результата до сих пор нет, поскольку Министерство финансов уже обнародовало проект, который имеет очень мало общего с настоящей реформой (если под «реформой» понимать коренное изменение сущности отношений участвующих сторон и решение основных проблем системы). Вместе этого правительство уже в третий раз пытается обмануть общество тем же способом: «Что, вы хотите налоговой реформы? Хорошо, мы «реформируем» (то есть выхолостим или уничтожим) упрощенную систему налогообложения. Ах, вы уже не хотите реформы? Ну как хотите». Поэтому условия для ведения бизнеса останутся неизменными или еще ухудшатся. К сожалению, многоуважаемые коллеги на самом деле поддерживают этот трюк правительства, превознося технические улучшения и аплодируя атаке на упрощенное налогообложение. Но это путь в никуда.
Ловушка, из которой предстоит выбираться
Самой большой, стратегической проблемой является то, что украинская экономика оказалась в ловушке.
Обычно [1] существует достаточно сильная связь между качеством управления в стране, уровнем присутствия государства в экономике (определяемом как доля налоговых поступлений в ВВП) и социальных благ, которые оно обеспечивает. Спрос на социальные блага, в свою очередь, связан не только с патерналистскими ожиданиями или такими «привычками» как бесплатные образование и медицинская помощь, но и с такими объективными социальными и демографическими факторами как старение населения, переход от расширенной к нуклеарной семье и тому подобное. Но опять же, обычно все эти факторы появляются вместе с институциями и благосостоянием. Например, индустриализация разрушает патриархальные семейные связи, которые обеспечивают выживание старых людей и инвалидов. Но в то же время значительно растет благосостояние, а лучший уровень жизни в свою очередь приводит к старению населения. В то же время индустриализация обычно становится возможной благодаря развитию современного государственного управления и рыночных институций. Как следствие «старое» население редко сочетается со слабыми рыночными институциями и плохим государственным управлением.
Доля государства в экономике очень отличается в разных странах, имея небольшое (хотя статистически значимое) негативное влияние на долговременные темпы роста — хотя этот результат может скорее свидетельствовать о корреляции, чем о причинности. Но все на самом деле сложнее. С одной стороны, мы видим более или менее экономически жизнеспособные страны с низкими налогами — слабыми институциями — низким уровнем социальной защиты (которая там не очень необходима). Правительства в таких странах не могут собирать много налогов, или даже не пытаются это делать, как бы компенсируя таким образом слабость институций. Эта ситуация относительно приемлема, поскольку качество получаемых налогоплательщиками благ соответствует затраченным средствам, то есть налоговая нагрузка отвечает качеству институций и не сдерживает рост экономики. С другой стороны, есть скандинавские страны с высокими налогами — прекрасными институциями — высоким уровнем социальной защиты, которые также остаются жизнеспособными, потому что налогоплательщики получают справедливую стоимость за свои средства — намного большую ценность за намного более высокие налоги. Поскольку эти страны достаточного богаты, низкие темпы роста не удручают их граждан.
Если налогоплательщики получают больше за те же деньги, у страны имеются хорошие шансы стать экономическим «тигром». Так случается, когда население молодое и преимущественно здоровое, люди не привыкли к «бесплатным обедам», а управление и рыночные институции достаточно хорошо развиты сравнительно с другими странами «третьего мира». Однако это скорее исключение из правил, которое исчезает, когда эти страны достигают верхней части тренда. Чаще случается, что невысокая способность собирать налоги еще более снижает возможность правительства обеспечивать общественные блага. Именно это является ловушкой, в которой оказываются многие развивающиеся страны. Однако ситуация, в которой оказалась Украина, совсем другая. Наша проблема в том, что в результате неестественного исторического пути наша страна стала исключением на противоположной от «тигров» стороне тренда.
С одной стороны, Украина страдает от чрезвычайно слабого управления и неразвитых рыночных институций. Проблема включает, однако не ограничивается, безудержной и системной коррупцией, которая не только накладывает очень высокий коррупционный налог на бизнес, но и искажает конкуренцию (а, следовательно, и конкурентный отбор), приводя к значительным потерям общественного благосостояния. Кроме того, правительство не в состоянии предоставлять общественные блага достойного качества (и количества) — стоит лишь посмотреть на судебную систему. С другой стороны, Украина уже имеет «старое» население с достаточно высокими (даже по европейским меркам) ожиданиями относительно социальных стандартов, общественных благ и «бесплатных обедов». Более того, она вынуждена вести войну с одной из самых могущественных в военном отношении стран мира — что означает не только высокие военные расходы, но и необходимость удовлетворять патерналистов хотя бы в такой мере, чтобы не позволить российским агентам разжечь бунты. Последние два фактора значат, что налоговая нагрузка не может быть снижена до уровня, соответствующего нынешнему качеству институций, и, тем более, не может быть снижена быстро. Но вышеперечисленные факторы говорят о том, что экономика не выдерживает высоких налогов. Именно поэтому страна никогда не сможет расти быстро без значительного улучшения управления. Но это очень сложный и долговременный процесс. Более того, коррупция не может быть искоренена одной лишь «грубой силой», а только максимально возможным искоренением возможностей для коррупции. Но высокие налоги являются одним из факторов, которые увеличивают или даже создают возможности для возникновения коррупции, а, следовательно, препятствуют улучшениям в этой ключевой области.
Является ли проект Минфина настоящей реформой?
Стал ли проект налоговой реформы от Минфина выходом из этой ловушки? Ответ: «Нет». Министерство даже не пытается дать ответ на хотя бы один из вызовов, которые существуют в украинской налоговой системе. Самое существенное изменение, предложенное Министерством — снижение ставки единого социального взноса — уже предусмотрено действующим законодательством. По большому счету, соответствующие законы, которые были приняты 28 декабря 2014г., имеют большее право называться «налоговой реформой», чем нынешний проект Минфина, — хотя, конечно, и они не являются настоящей реформой. Тогда почему мы должны аплодировать этому проекту? Что именно в проекте должно «вдохновлять» (INSPIRE, как это названо в официальной презентации)?
«Справедливость»? Эта идея настолько субъективна, что не может быть хорошим критерием. Экономические философы без устали спорят, что справедливее: налогообложение прибылей, потребления или возможностей. Однако эти дискуссии оторваны от реальности, поскольку в действительности все налоги собираются тем или другим «историческим» образом. Все, что экономист может предложить, это как сделать сбор налогов эффективнее, уменьшить его искажающее влияние (или по крайней мере направить его в желательном направлении) и сделать менее вредным для роста. Однако безусловно наиболее несправедливой формулой налогообложения является конфискационное налогообложение, когда налоговые обязательства определяются вручную, на усмотрение отдельных чиновников — как это происходит в Украине. Проект Минфина не изменяет эти принципы, не влияет на существующие возможности принятия решений чиновниками на свое усмотрение (дискрецию). Более того, проект направлен на расширение простора для дискреции путем постепенного уничтожения упрощенного налогообложения.
Пропорциональное налогообложение («плоские» ставки) без льгот и привилегий? Конечно, это хорошая идея, за исключением, возможно, НДС на лекарства, поскольку это может убить или лишить здоровья тысячи людей, которые не могут позволить себе необходимое лечение даже сейчас, особенно после обесценивания гривны. Кроме того, НДС на медицинские и образовательные услуги еще больше увеличит разрыв между «бесплатными» услугами, представляющимися правительством, и платными, приобретенными в частном секторе. А так, конечно, пусть налогообложение будет пропорциональным, по крайней мере потому что это сэкономит время бухгалтеров, таким образом поднимая позицию страны в рейтинге условий ведения бизнеса «Doing Business». Вот, собственно, и все преимущества такого решения. Пропорциональные ставки не решат проблему чрезмерной свободы действий чиновников («неравного отношения»), которая пронизывает все виды регуляций в Украине, включительно с налоговыми, тогда как они могут лишь незначительно улучшить условия ведения бизнеса.
Изменения в структуре налогов? Да, правительство сделало шаг в правильном направлении, решив осуществить долгожданное уменьшение единого социального взноса. Однако эта идея далеко не новая, как уже отмечалось выше. Сейчас важно найти компенсатор, который бы позволил удержать фискальное равновесие независимо от этого снижения. Решения, предложенные Минфином, увеличивают налоговую нагрузку на домохозяйства и средний класс; они не ведут к налогообложению «олигархов» (не как физических лиц, поскольку это вряд ли возможно [2], а как получателей огромных рент), что было бы действительно справедливым способом немного пополнить бюджет.
Возможно, такая реформа была хорошей для Словакии (откуда она скопирована), но есть ли доказательства, что она будет иметь позитивный эффект в Украине? Имеет ли Украина сейчас похожие проблемы и возможности на те, которые имела Словакия во время проведения этой реформы господином Миклошем? Отнюдь. Например, может ли кто-нибудь сейчас представить, что крупнейшие автомобильные компании мира инвестируют миллиарды евро в Украину? К сожалению, такое вряд ли случится. И еще, имеем ли мы похожие институции и культуру? Нет, лишь частично. Прежде всего, в отличие от Украины, Словакия никогда не принадлежала Российской Империи, где начальники издавна правили, избирательно применяя неисполнимые нормы. Соответственно, дискуссия вокруг реформы Миклоша в Словакии в основном касалась выбора между прогрессивным или пропорциональным налогообложением доходов физлиц. И в том случае пропорциональное налогообложение стало ответом на существующую проблему. Однако Украина уже ввела намного более низкую фиксированную ставку налога на доходы физлиц почти в то же самое время, с практически нулевым эффектом. Главным преимуществом словацкой реформы для международных инвесторов было то, что они смогли сэкономить на услугах юристов и бухгалтеров из-за простоты налоговых законов. Тогда как в Украине главной проблемой является то, что даже самые лучшие юристы и бухгалтера не могут защитить инвестора от безудержного шантажа, вымогательства, и даже рейдерства, осуществляемого налоговиками или при их поддержке. Непредсказуемые налоговые обязательства являются намного более важной проблемой, чем даже ставки налогообложения, уже не говоря о сложности расчетов из-за разницы в ставках и большого количества налогов. Этот перечень можно продолжать и продолжать.
Скопированная со Словакии реформа даже не пытается решить эти проблемы. Единственным существенным изменением, предложенным правительством, является еще одно наступление на упрощенное налогообложение. Эта проблема заслуживает рассмотрения в отдельной статье, которая уже готовится. Здесь я лишь хочу напомнить, что доля налогоплательщиков на упрощенной системе налогообложения в общем обороте в украинском секторе предприятий равняется лишь 6,6%. Таким образом, может ли экономист действительно надеяться на то, что любое манипулирование (негативное для налогоплательщиков) в такой небольшой части частного сектора может ускорить рост экономики, значительно увеличить поступления в бюджет или существенно уменьшить долю теневой экономики? Другими словами, может ли это быть выходом из вышеописанной ловушки? К сожалению, нет.
Выход из ловушки
И все же выход из этой ловушки существует. Его предлагает объединение организаций гражданского общества и независимых экспертов.
Во-первых, общий уровень налоговых ставок – это еще не вся нагрузка на бизнес. И даже расходы, связанные с соблюдением налогового законодательства, которые Минфин обещает (незначительно) сократить, являются лишь частью общего бремени. Они важны для небольших предприятий, но их значимость быстро уменьшается по мере увеличения размера бизнеса. Но нужно помнить, что украинский бизнес платит высокий коррупционный налог [3]. Его размер очень трудно оценить, но несколько процентов доходов украинских фирм точно передается налоговикам. Но существует способ существенно уменьшить его. Согласно Роберту Клитгаарду, «коррупция = дискреция (возможность для чиновников принимать решения по своему усмотрению) + монополия — подотчетность». Таким образом, ограничивая дискрецию, можно существенно уменьшить коррупционный налог: или превратив его в поступления в бюджет, или оставив бизнесу, или сделав и то, и другое — как случилось, когда было внедрено упрощенное налогообложение. В какой-то степени, именно те отношения, которые сложились в этих 6,6% частного сектора, должны быть распространены на остальные 93,4%, а не на оборот.
Во-вторых, состав налогов имеет значение. Экономическая теория утверждает, что фиксированные налоги («lump-sum taxes», на вмененный (imputed) доход или имущество — как приблизительное мерило такого дохода) менее всего «искажают» экономику. За ними следуют косвенные налоги, тогда как прямые налоги наиболее вредны. Практика это подтверждает. Следовательно, можно стимулировать рост, лишь внеся изменения в пределах той же налоговой нагрузки в пользу налогов на имущество и косвенных налогов. Более того, есть доказательства, что такие действия позволят немного снизить ставки налогов, поскольку в коррумпированных странах сбор именно прямых налогов самый проблемный. К тому же это значит, что такие структурные изменения помогут уменьшить коррупцию.
И конечно, необходимо сократить бюджетные расходы — в основном путем устранения неэффективности, коррупции, субсидий и т.п.
Все вышеупомянутое предложено гражданским обществом. Среди других хороших идей, проект предусматривает пропорциональное налогообложение и отмену всех привилегий для отраслей (включительно с агропромышленностью). Но он предлагает еще больше, например «Гонконгскую» модель налога на распределенную прибыль с возможными потерями, которые более чем компенсируются налогом на имущество [4], который вычитается из обязательств по налогу на прибыль; значительное упрощение для налогоплательщиков; предсказуемость платежей (и поступлений) и т. п. Проект фискально ответственный (требует лишь небольшого сокращения бюджета, 2-5% ВВП в первом году) и реалистичный относительно предсказуемых доходов. В частности, в своих расчетах мы не полагаемся на детенизацию. Однако перенесение нагрузки с эластичной базы налогообложения (например, зарплаты) на неэластичную (имущество) должно привести к определенной детенизации, при прочих равных условиях, то есть при неизменных ожидаемых потерях в случае нарушения налогового законодательства. Сложно понять экономическую логику профессора Конрада, когда он утверждает противоположное. [5]
Да, конечно, не существует такого понятия как хорошая, но совсем простая система налогообложения. Например, единый налог с оборота, который некоторые отечественные экономисты считают панацеей, в рыночных условиях работает плохо. В действительности самым простым налоговым законом является конфискационный: «Король единолично и независимо решает, сколько кто должен заплатить», вот и все. Однако это, безусловно, наиболее несправедливый и неэффективный вид налога, который только может быть.
Однако сложность налогового законодательства или администрирования (коих невозможно избежать при хорошо выписанном налоге на имущество) не обязательно подразумевает дискрецию чиновников или другие возможности для коррупции: хороший закон должен быть написан понятно, но достаточно детально, чтобы сделать невозможной его вольную трактовку чиновниками. Более того, сложность не обязательно должна быть видимой пользователю, поскольку она может быть внутри системы. Например, чрезвычайно сложный смартфон может быть прост в употреблении, как игрушка, так что даже младенец сможет играть им [6]. Именно этого хотим и мы. И мы верим, что такая система налогообложения может стать не только одним из конкурентных преимуществ Украины, но и нашим выходом из вышеописанной ловушки.
Примечания
[1] Академическая дискуссия ведется уже давно. Качественный обзор можно увидеть здесь.
[2] Прогрессивное налогообложение личных прибылей сверхбогатых лиц действует более или менее эффективно лишь в том случае, если они решают в дальнейшем жить и работать в этой стране. Однако даже в наиболее комфортных для проживания странах, этот способ не работает наилучшим образом, поскольку богатый человек может легко переехать в страну, где налоги ниже. Поэтому прогрессивное налогообложение на самом деле перекладывает налоговую нагрузку на средний класс.
[3] К сожалению, мне не удалось найти никаких недавних оценок.
[4] В отличие от Минфина, мы говорим о полноценном налоге, в первую очередь, на коммерческое и промышленное имущество, без каких-либо исключений для коммерческих предприятий, и со ставками на уровне приблизительно 2% от вмененной стоимости (imputed value) земли со специальными коэффициентами для частей, занятых зданиями и оборудованием, учитывая их высоты. В первую очередь, налог должен стать важным источником поступлений в бюджет, который более чем компенсирует все предыдущие поступления от налога на прибыль предприятия. Детали будут предоставлены позже.
[5] При нынешнем уровне соблюдения налоговых требований, или вероятность быть разоблаченным во время выплаты зарплаты в конвертах является сравнительно невысокой, или расходы на подкуп налоговика являются достаточно низкими в сравнении с расходами на уплату налогов. Поэтому от уменьшения затрат на уплату налогов никоим образом не стоит ожидать выход экономики из тени.
[6] Налог на имущество, предлагаемый нами (см. примечание 3) также является сложным для расчета. Однако расчет будет сделан налоговой службой: плательщик лишь заплатит счет.