Реформа началась именно с фискальной децентрализации, которая предусматривала изменение системы распределения налогов и дотаций таким образом, чтобы большая часть доходов оставалась на местах.
Проект бюджета будущего года фактически предлагает изменить формулу так называемой реверсной дотации, мотивирующего механизма горизонтального выравнивания, предлагая там, где прежде в госказну изымалось 50% средств (все бюджеты с индексом поступлений налога на доходы физлиц выше 1,1 на 1 жителя по сравнению со средним по стране уровнем), забирать все 80%. Разница между 50 и 80, как мы понимаем, ощутимая, даже если речь идет о небольших бюджетах. А главное, изменить предлагают саму формулу, предполагающую, что чем больше ты зарабатываешь, чем больше рабочих мест создаешь, чем меньше у тебя теневого сектора, тем больше средств в твоем бюджете. По большому счету именно механизм горизонтального выравнивания является тем мотиватором, который стимулирует регионы развиваться. Именно благодаря фискальному перераспределению мы достигли того, что с 2014 года доходы местных бюджетов выросли на 100 миллиардов гривень. Только за девять месяцев этого года они увеличились на 30% в сравнение с аналогичным периодом 2016-го и должны к концу года составить более 170 млрд грн.
Правительство же теперь предлагает вернуться к старой модели, при которой местная власть была заинтересована только в том, чтобы ее оставили в покое. После изменения формулы реверсной дотации уже не важно, сколько ты зарабатываешь, - ты все равно получишь дотацию из центрального бюджета.
Именно при такой системе в Украине 96% всех местных бюджетов были дотационными. А действующая система позволила с 2014 года снизить их процент до 72 и показывала впечатляющую динамику. Непонятно, зачем правительство пошло на этот заведомо губительный для реформы децентрализации шаг.
Какие еще сюрпризы готовит проект госбюджета регионам? На местный уровень передали оплату всех льгот населения на жилищно-коммунальные услуги, кроме субсидий, что потребует дополнительно еще 7 млрд грн расходов на эти нужды. Местным бюджетам передают на содержание высшие учебные заведения I-III уровней аккредитации, то есть техникумы, колледжи и училища. Нет в проекте и субвенции на льготный проезд отдельных категорий граждан, в частности, пенсионеров, детей войны, ветеранов. Сохранение этих льгот потребует выделения из местных бюджетов порядка 2,5 млрд грн дополнительно. Отсутствует субвенция на погашение задолженности коммунальных предприятий, которая сформировалась в 2013-2015 годах из-за необоснованных тарифов национального регулятора. И эти долги будут гаситься за счет местных бюджетов.
Объем недофинансирования медицины на местах в будущем году будет около 7 млрд грн, образования - 4,5 млрд грн. И дополнительно финансировать эти сферы будут органы местного самоуправления, которым важно, чтобы врачи и педагоги получали обещанные правительством повышенные зарплаты. При этом в декабре 2014 года изменения в Бюджетный кодекс предполагали, что для местных бюджетов норматив зачисления налога на доходы физлиц, являющегося для регионов бюджетообразующим, снизится с 75% до 60%, что будут выделены медицинская и образовательная субвенции. Но полномочия регионов только растут, а нормативы остаются прежними.
В правительстве осознают, что бесконечно делегировать полномочия, не обеспечивая их ресурсом, невозможно. Но выход находят как всегда довольно спорный. Кабмин предусмотрел дополнительную дотацию на содержание учреждений образования и здравоохранения, но распределил ее неравномерно, включив в расчет только областные бюджеты. Предполагается, что областные госадминистрации по собственному усмотрению будут перераспределять средства между местными бюджетами. Во-первых, такой подход нарушает основополагающие принципы децентрализации, ведь громады объединялись именно для того, чтобы выходить на прямые межбюджетные отношения с госбюджетом. Во-вторых, этот подход возвращает ранее существовавшие коррупционные риски, ведь областные госадминистрации будут распределять средства без каких-либо согласований и рекомендаций. А значит, органы местного самоуправления базового уровня (объединенные территориальные громады и места областного значения) попадают в зависимость от областных властей. Где же тут децентрализация?
Как видим, правительство не только гордится финансовыми победами местных властей, но и с удовольствием спихивает на местный уровень дополнительный полномочия. Никакой политики экономии у Кабмина не получилось, присутствие государства в экономике только растет, создаются новые госструктуры, аппарат расширяется, траты на его содержание растут. Пропорционально растет соблазн залезть в карман местным бюджетам, финансовое состояние которых улучшилось благодаря реформе децентрализации. Но развитие регионов и невозможно без излишка средств, а если весь излишек тратить на реализацию обещаний центральной власти - тех же льгот, то на развитие ничего не останется. И ни в коем случае нельзя забирать у регионов механизм, который мотивирует их выводить бизнес из тени и собирать больше налогов.
Финансовые возможности местных бюджетов даже можно расширить, отменив льготы на уплату земельного налога - такие льготы государство предоставило Минобороны и авиастроителям. Можно увеличить долю зачисления экологического налога в сельские, поселковые и городские бюджеты до 55%. Увеличить норматив зачисления налога на доходы физлиц для городов областного значения, объединенных громад и Киева до 65%. Вариантов масса, но важно сохранить действующий механизм горизонтального выравнивания, иначе сама реформа децентрализации окажется под угрозой.