Рынок земель сельскохозяйственного назначения в Украине находится на этапе становления. Рынок аренды является главным средством перераспределения сельскохозяйственных земель между землевладельцами и землепользователями. Рынок покупки и продажи находится в замороженном состоянии из-за моратория на отчуждение и изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель, введенного в 2001 году. Ожидалось, что это будет временная мера на всего лишь 5 лет. Однако с того времени срок действия моратория продолжался несколько раз и теперь очередной срок отмены моратория назначен на 1 января 2017 года. Другой предпосылкой снятия моратория является принятие закона Украины "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", который фактически должен определить набор прав и ограничений в вопросах оборота земель сельскохозяйственного назначения. Речь идет о таких ограничениях, как, например, ограничение круга субъектов рынка, ограничения на накопление земельных участков в собственности, преимущественное право на покупку, и тому подобное. Проект закона должен быть внесен на рассмотрение Верховной Рады Украины до 1 марта 2016 года. На сегодняшний день есть уже несколько вариантов проекта закона. Однако в этой статье мы представляем наш взгляд на то, как мог бы выглядеть закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", если бы политики Украины руководствовались в своих решениях международным опытом и результатами прикладных исследований.
Международный опыт и результаты эмпирических исследований структуры и модели рынка продажи земель сельскохозяйственного назначения
В мире существуют разнообразные модели рынка покупки и продажи земель сельскохозяйственного назначения. Также существует значительный пласт международной прикладной и теоретической экономической литературы, посвященной последствиям введения разнообразных ограничений на рынке земли. Интересно, что эта литература дает достаточно четкое понимание того, как выглядит наиболее целесообразная модель рынка, которая способна адаптироваться под разнообразные особенности и обстоятельства. Это понимание можно обобщить такими основными тезисами:
- Ограничения, в том числе запреты, на рынке покупки-продажи земель с/х назначения редко достигали желаемых результатов. В международной практике было много случаев, когда ограничения на рынке с/х земель казались оправданными, но проблемы с соблюдением законодательства создавали искажения, только ухудшавшие положение на рынке. Результатом мероприятий правительств по регулированию рынка с/х земель во всем мире, главным образом, стало увеличение транзакционных издержек участников рынка или уходом в тень транзакций с землей, что негативно отражалось на благосостоянии всех участников рынка. Универсальные ограничения на рынке с/х земель вряд ли будут эффективными, однако они могут привести к появлению большой бюрократии, которая будет заинтересована в сохранении ограничений.
- Гибкие формы экономического стимулирования (налоги, сборы) имеют значительное преимущество над негибкими административными ограничениями. Такой формой является, например, земельный налог. Наиболее важным способом того, как правительство может помочь улучшить функционирование рынка покупки-продажи земли, является устранение рыночных искажений, уменьшение транзакционных издержек, которые увеличивают барьеры для участия на рынке, и улучшение функционирования финансовых рынков. Кроме того, из экономической литературы следует, что целесообразным является только временный мораторий на продажу земли или ограничение на накопление очень больших земельных массивов (для предотвращения монополизации) в условиях быстрой перестройки или создания рынка.
- В определении модели и ограничений рынка более целесообразно придерживаться децентрализующего подхода. Рынок земли - это преимущественно локальный рынок с многообразием своих особенностей. Если на местном уровне существуют прозрачные механизмы принятия решений и местные общины отвечают за результаты своих решений, то местные органы самоуправления могут наделяться полномочиями по установлению определенных ограничений на своем местном рынке покупки-продажи с/х земель. Это позволит локализовать и сбалансировать социальный и экономический аспекты создания рынка земли на местном уровне. Ожидается, что по мере изменения экономических условий и под воздействием территориальной конкуренции ограничения со временем будут смягчаться. Если же на местном уровне не существует прозрачных механизмов принятия решений, то лучшим решением в этом случае будет полное отсутствие ограничений.
Как бы политики могли среагировать или рекомендации для Украины
Перед тем, как перейти к рекомендациям, нужно сделать одно важное предостережение. В Украине часто можно услышать, что перед тем, как принять решение относительно модели оборота земельных участков с/х назначения, Правительство или общественность должны достичь консенсуса о желательной структуре хозяйствующих субъектов в Украине. Обсуждение этого вопроса обычно сужается к выбору между малыми и большими сельхозпроизводителями.
Конечно, выбор за Правительством и политиками Украины, однако, как с экономической точки зрения, так и с точки зрения международного опыта, не существует достоверных доказательств в пользу одного размера хозяйства над другим.
Во многих работах (но в основном опираясь на данные развивающихся стран) задокументирована обратная зависимость между размером хозяйства и производительностью земли. Это происходит главным образом потому, что в странах с ограниченными земельными ресурсами, мелкие хозяйства используют больше труда на единицу площади, и, таким образом, получают высшие урожаи на единицу площади. С другой стороны, размер хозяйства достаточно сильно ассоциируется с экономическим ростом. Экономическая теория также предусматривает, что семейные фермы, как правило, увеличиваются в размере по мере экономического развития (Eastwood et al, 2010). Кроме того, в ЕС также наблюдается сильная и позитивная связь между доходами и размерами сельскохозяйственных предприятий. Другими словами, предоставление преимущества мелким фермерам будет значить, что сельскому хозяйству Украины будет лучше оставаться в бедности.
В случае Украины недавнее исследование Deininger et al (2013) указывает на то, что взаимосвязи между размером хозяйства и производительностью в растениеводстве нет. Это исследование также указывает на то, что размер хозяйства отвечает присущим этим хозяйствам факторам, которые влияют на производительность хозяйства (управление качеством, доступ к капиталу и тому подобное). Другими словами, более эффективные хозяйства имеют тенденцию к накоплению больших земельных массивов. Вышеприведенные результаты исследований дают основания утверждать, что земельная политика не должна оказывать поддержку хозяйствам определенного размера, а скорее сосредоточиться на перераспределении земли в пользу более эффективного пользователя.
Рисунок 1. Средний размер с/х хозяйств и ВВП на душу населения, отдельные страны, 1990-тые
Источник: Eastwood et al (2010)
Перевод: Логарифм среднего размера с/х предприятия, Логарифм ВВП на душу населения
Исходя из международного опыта, мы предлагаем придерживаться следующего подхода к определению модели и ограничений на рынке покупки-продажи частных с/х земельных участков в Украине:
Делегировать права и полномочия относительно формирования структуры рынка частных земель сельскохозяйственного назначения органам местного самоуправления, желательно на районный уровень. Это касается таких вопросов:
- когда открывать рынок продажи;
- кто может быть покупателем, имеют ли право покупать землю юридические лица, резиденты других районов, областей, стран, другие группы потенциальных землевладельцев;
- продолжение и установление переходного периода для временных ограничений;
- определение уровня земельных налогов, сборов и льгот и тому подобное.
Рынок земли является преимущественно локальным, поэтому при условии активного привлечения местных советов и общин, это позволит на местном уровне сбалансировать социальный и экономический аспекты создания рынка земли с/х назначения.
Роль государственной власти заключается лишь в обеспечении прозрачности и репрезентативности процесса децентрализации полномочий. Прозрачные и четкие механизмы принятия решений уже существуют на местном уровне. Нужно лишь обеспечить ответственность за принятие этих решений. Делегирование на уровень района, а не на уровень сельских советов, кажется более целесообразным по причине значительно лучшего уровня обеспечения материально-техническими, человеческими и управленческими ресурсами. Однако районная власть должна обеспечить высокий уровень участия сельских общин в процессе принятия решений. Такой подход согласуется с политикой децентрализации, которую сейчас проводит центральная власть в Украине. Кроме того, делегирование прав и полномочий в вопросах местной модели рынка земли может происходить в рамках государственно-правового эксперимента в отдельных местностях Украины, с дальнейшим распространением опыта на всю территорию Украины.
Есть опасение, что местные органы самоуправления привыкли к централизованному типу управления, и им будет трудно или почти невозможно перейти к новой парадигме управления. Также есть опасение, что путем децентрализации, мы просто перенесем коррупцию на местный уровень. По нашему мнению, это больше похоже на спекуляцию, чем на обоснованную позицию. В ответ на это, мы хотели бы отметить следующее:
а) что касается первого опасения, мы считаем, что таким образом недооценивается потенциал местных общин брать на себя ответственность, объединяться, принимать решения и действовать. Последние события в Украине прекрасно это демонстрируют. Люди в Украине желают и добывают в борьбе право брать на себя ответственность за свою собственную жизнь, за среду, в которой они живут.
На практическом уровне, органы местного самоуправления уже сами устанавливают ставки земельного налога и льготы на местном уровне. Поэтому дополнительные функции по управлению земельными ресурсами будут созвучны с процессом децентрализации.
б) Что касается коррупции, мы считаем, что стоит ожидать противоположного эффекта. Стоимость ошибок (преднамеренно совершенных или в результате коррупционной деятельности) будет не столь масштабной на местном уровне, а следовательно, ниже в совокупности для всей Украины. Кроме того, территориальная конкуренция между (по крайней мере соседними) районами и политическая ответственность перед местными общинами будут дополнительно уменьшать коррупционную нагрузку.
На уровне закона целесообразно регулировать следующее:
- Установление максимальной длительности переходного периода, в течение которого могут действовать временные ограничения участия иностранцев и юридических лиц, может действовать повышенная ставка пошлины, а также временные максимальные предельные размеры земельных участков в собственности или пользовании. Мы предлагаем, чтобы длительность переходного периода не превышала 3-5 лет.
- Устанавливать предельные ограничения накопления очень больших земельных массивов и предотвращение монополизации местных рынков земель. Законом может быть установлен верхний предел размера накопленных земельных массивов, а местная власть в праве выбирать любой уровень ограничения ниже установленного верхнего предела. Очевидно, что в силу разных факторов (существующей структуры хозяйствующих субъектов, агроэкологических условий, структуры землепользования, традиций и так далее), в разных регионах Украины уровни верхних пределов могут отличаться. Таким образом, важно выбрать принцип, на котором будет основываться определение верхнего предела размера земельных массивов. С нашей точки зрения, таким принципом должно быть обеспечение конкуренции на местном рынке земли. И антимонопольное законодательство Украины должно служить в этом дорожным указателем. Основой антимонопольного законодательства в Украине является Закон Украины "О защите экономической конкуренции". Согласно статье 13 указанного закона, признаком монополизации рынка является ситуация, когда доля предприятия на рынке превышает 35%. Мы рекомендуем применять этот критерий к местному (районному) рынку с/х земель, то есть накопление чрезвычайно больших с/х участков в пользовании и/или во владении как физическими, так и юридическими лицами, или связанными с ними лицами (как физическими, так и юридическими) запрещается, если накопленный объем земельного массива с/х назначения превышает 35% площади с/х земель района. Местные органы власти будут иметь возможность точно определять пороговое значение до достижения этого верхнего предела.
- Установление налогов и сборов для предупреждения агрессивных спекуляций на рынке земли и сохранения ее целевого назначения. Мероприятия по борьбе со спекуляцией на рынке покупки и продажи
земель сельскохозяйственного назначения должны соответствовать мероприятиям, существующим на других рынках недвижимости Украины. Например, сейчас в соответствии с Налоговым кодексом Украины (статья
167), применяется 5%-й налог на доходы физических лиц, полученные от продажи недвижимости, которая пребывала в их собственности менее трех лет, и 0% ставка налога, - если более трех лет. В нашем
случае в течение переходного периода можно использовать более высокие налоговые ставки (например, 10%), но после этого ставка налога должна быть снижена до 5%. Такой подход позволит обеспечить две
важные вещи:
- а) это позволит генерировать местной власти крайне необходимые дополнительные доходы,
- б) однако важнее то, что налог будет снижать риск чрезмерных спекуляций на рынке, но не полностью исключать их. Вопреки распространенному мнению, спекуляции могут выполнять полезную функцию на рынке с/х земель Украины, особенно на начальном этапе его становления. Этих функций по крайней мере три: і) насыщение информацией и выявление цены. Сейчас существует достаточно мало информация о с/х участках, и спекулянты могут помочь собрать эту информацию и отобразить ее в цене; іі) повышение ликвидности рынка; это повысит привлекательность инвестиций в с/х земли и сельское хозяйство Украины; ііі) роль посредника в процессе консолидации земель.
- Ограничивать доступ к рынку с/х земли лишь исходя из специального режима использования земель. Это касается охранных и санитарных зон, земель со специальным режимом использования земель, связанных с обеспечением национальной безопасности и обороны, охраны окружающей естественной среды, культурного наследия и объектов жизнедеятельности. В остальных случаях все решения, в том числе об участии иностранцев, должны приниматься местной властью и общиной. Например, законом можно ввести запрет на продажу земельных участков с/х назначения иностранцам в пограничной зоне.
- Рекомендации относительно направлений приоритетного развития земельных отношений и соответствующие параметры ограничений. Например, стимулирование консолидации земель, хотя в принципе частный сектор может прекрасно справиться с этим заданием.
- Создание системы мониторинга земельных отношений в Украине ради уменьшения информационного дефицита участников рынка и обеспечения прозрачности земельных отношений в Украине.