Міністр розвитку економіки Ігор Петрашко ще у травні говорив про реформу «дивної» та безпрецедентно відкритої системи державних закупівель Prozorro. «660 млрд грн державних замовлень не мають жодної пріоритетності для українських підприємств. Це важливо, і це буде імплементовано», – обіцяв він. Відповідну ініціативу через півтора місяці зареєстрували в Верховній Раді. Законопроект №3739 про «створення передумов для сталого розвитку та модернізації вітчизняної промисловості» уже пройшов перше читання і, за словами депутатів Верховної Ради, готується до фінального голосування в жовтні.
Законопроект має три основних положення.
- На Prozorro вводиться неціновий критерій «ступінь локалізації». Під ним розуміється «питома вага вартості сировини, матеріалів, деталей, складових частин і комплектуючих виробів, робіт, послуг та інших складових вітчизняного виробництва у собівартості предмета закупівлі». Порядок та методику підрахунку цієї питомої ваги має визначити Кабінет міністрів. Проєкт формули локалізації вже підготувало Міністерство економіки, вона базується на співвідношенні митної вартості імпортних складових продукції до її собівартості. Грубо кажучи, якщо поїзд вироблено у Франції, його локалізація становить 0%. Локалізувати його можна, наприклад, побудувавши завод в Україні, купивши українські запчастини чи замовивши в Україні певні виробничі операції.
- Наводиться перелік товарів, для яких цей критерій застосовується. Зараз у ньому 88 товарних кодів, які поєднуються в чотири групи: залізничний транспорт (локомотиви, вагони), міський транспорт (автобуси, тролейбуси, трамваї), комунальна та спеціальна техніка (пожежні машини, швидка допомога, сміттєвози, самоскиди та ін.), енергетичне машинобудування (трансформатори, турбіни, насоси, компресори та ін.). Пропонується локалізація на рівні 25-40% з подальшим підвищенням до 40-60% з 2024 року.
- Термін протекціоністських заходів – 10 років.
Логіка така: державні замовники купуватимуть більше складної техніки, яка повністю чи частково вироблена в Україні, хіба це може бути погано для економіки?
В Київській школі економіки впевнені, що так. Там порахували, що законопроект фактично обмежує імпорт і це матиме загальний негативний ефект на рівні приблизно 0,5% ВВП, або 600 млн доларів.
Прибічники локалізації вважають розрахунки КСЕ «сумнівними». За їх підрахунками, отримати «ступінь локалізації» збираються до 100 українських виробників, а ще близько 4000 тисяч підприємств зможуть поставляти комплектуючі чи певні частини для цих товарів. Автори законопроекту вважають, що це забезпечить щорічний приріст ВВП приблизно на 0,8% і дозволить створити 62,5 тис. нових робочих місць.
Міжнародні зобов’язання
Якщо економічний комітет Верховної Ради руками та ногами за локалізацію, то комітет з питань європейської інтеграції – ні. Законопроект №3739 у нинішньому вигляді суперечить міжнародно-правовим зобов’язанням України, зокрема перед Світовою організацією торгівлі. В 2016 році Україна приєдналася до Угоди СОТ про держзакупівлі (GPA), стаття IV якої гарантує рівний доступ для іноземних замовників до сфери державних закупівель. Крім України, угоду підписали ще 47 членів СОТ і 12 збираються це зробити.
Умови законопроекту також суперечать статті 148 Угоди про асоціацію України та ЄС (вона передбачає забезпечення взаємного доступу до ринків державних закупівель на принципах недискримінації та рівного доступу) та Директиви 2014/24/ЄС про державні закупівлі, базові принципи якої Україна зобов’язалася включити у власне законодавство.
Порушення угоди з ЄС та угоди про державні закупівлі (GPA) навряд чи залишаться без уваги, а тому українські експортери, можливо, зіткнуться з обмеженнями у відповідь. Посол Євросоюзу Матті Маасікас попередив, що дискримінаційні заходи щодо імпортної продукції ставлять під сумніви досягнення України в сфері публічних закупівель і серйозної пошкодять репутації країни. Свої застереження висловили і в Сполучених Штатах. Верховна Рада зараз готує відповідь західним партнерам, а торговий представник України знаходиться у постійному контакті з посадовими особами ЄС та США з цього питання, кажуть депутати.
Офіс віцепрем’єрки Ольги Стефанишиної повідомив, що в разі схвалення законопроект, можливо, не застосовуватимуть до країн СОТ і ЄС (тобто майже до всього світу, крім Білорусі).
Але в Верховній Раді таку можливість всерйоз не розглядають. «Вихолощення інституту [локалізації] не можна допустити. Локалізація використовується всіма розвиненими країнами для підтримки вітчизняного бізнесу. Ми також маємо право і навіть повинні використовувати цей інструмент. Позиція наших європейських партнерів зрозуміла нам з точки зору захисту інтересів їх бізнесу, проте не може бути нами розділена з точки зору побудови довгострокових рівноправних відносин між нашими народами та економіками», – каже один зі співавторів законопроекту Данило Гетманцев.
Інший лобіст законопроекту, голова економічного комітету Верховної Ради Дмитро Наталуха взагалі вважає, що локалізація – в інтересах Євросоюзу. Йому бачиться сценарій, за яким Україна стає основним виробничим майданчиком для ЄС, а європейські компанії в співпраці з українськими витісняють Китай з публічних закупівель. «Status quo в державних закупівлях надає перевагу ціновому критерію, тобто перемагає той, хто пропонує найдешевшу ціну. Сьогодні все частіше таким переможцем стає Китай. Але дешево – не значить якісно. І в цьому плані Україні цікавіше дорожче, але надійніше європейське устаткування, ніж китайське, з яким, на жаль, неодноразово виникали питання щодо якості. Ми б хотіли бачити партнерами саме Європу», – каже Наталуха.
Порушення конкуренції
Два роки тому Мінекономіки розгромило схожу ініціативу (законопроект «Купуй українське, плати українцям»). Вона «спотворює конкуренцію і просуває інтереси окремих виробників під виглядом захисту національного виробника», говорили в міністерстві. Чим принципово відрізняється нинішній законопроект, не зрозуміло.
Вимоги, які він встановлює, очевидно обмежать конкуренцію на торгах і призведуть до збільшення ціни на продукцію машинобудування. Це визнають, власне, і прибічники законопроекту. «Якщо ви замовляєте продукцію у власного виробника, вона спочатку може бути і дорогою, і неякісною», – сказав на одному з недавніх круглих столів керівник Центру розвитку ринкової економіки (CMD-Ukraine) Ігор Гужва. Він вважає, що «з часом» ця продукція «може» стати якіснішою та більш привабливою за ціною.
Не зрозуміло також, чи взагалі справедливо говорити про засилля імпорту в публічних закупівлях продукції машинобудування. Автори законопроекту кажуть, що частка проникнення імпорту в цій сфері – 46%. Але в той же час експерти команди підтримки реформ Мінекономіки підрахували, що імпортери, як правило, виграють тільки тоді, коли національний виробник просто не має продукції, яка потрібна замовникам. За останні роки українські компанії виграли 77% тендерів на закупку автобусів, 80% тендерів на закупку тролейбусів, 100% тендерів на закупку вагонів. Є нюанси, наприклад, з купівлею вживаних трамвайних вагонів з Євросоюзу, які можуть опинитися під забороною у випадку прийняття законопроекту. Тоді замість 10-20 чеських вагонів Tatra бідні українські муніципалітети будуть купувати один вітчизняний. Чи виграє від цього виробник? Мабуть. Але чи виграють від цього міста?
Важливо, що законопроект ніяк не зобов’язує виробників реінвестовувати гроші, отримані на державних тендерах. Тобто вони запросто можуть бути виведені в офшори.
Корупційні ризики
Законопроект отримав негативний висновок Національного агентства з питань запобігання корупції. Усі учасники державних тендерів повинні будуть отримати в уповноваженому органі (очевидно, що це буде Міністерство економіки) довідки про локалізацію. Підтвердження ступеня локалізації законодавчо не виписано, тому існує ризик того, що уповноважений орган зможе на власний розсуд, в тому числі безпідставно, відмовляти у видачі такої довідки.
Опозиційний депутат Ярослав Железняк зареєстрував жартівливий альтернативний законопроект, де пояснив це так: «Довідки видаються Уповноваженим органом. Вартість довідки встановлюється за домовленістю сторін. У разі якщо Уповноважений орган не може визначити місце виготовлення товарів, їх частин та матеріалу для них, або у разі встановлення, що такі товари не виробляються в Україні, то вартість довідки збільшується втричі» (законопроект Железняка не був підтриманий профільним комітетом).
Існує також ризик, що інші галузі слідом за машинобудуванням почнуть лобіювати включення своєї продукції до вже складеного переліку локалізації. Такі зміни буде вже набагато простіше провести через Верховну Раду.
Друге читання
Законопроект на п’ять сторінок, з яких три – це таблиця з товарними кодами, зібрав уже біля 2 тисяч поправок до другого читання. В опозиційному «Голосі» (єдина фракція, лідер якої не підписався під законопроєктом) їх називають конструктивними, в монобільшості – поправочним спамом.
«Слуга народу» вважає, що «Голос» демонструє відсутність «економічного патріотизму». «Партія, яка, начебто, позиціонує себе як патріотична, чомусь своїми правками робить все, щоб українські підприємства і українські працівники і надалі змушені були виживати у нерівній боротьбі з іноземним імпортом», – каже Наталуха.
Железняк, який є автором багатьох поправок, відповідає, що лише намагається привести законопроект у відповідність до вимог СОТ та ЄС та зробити його ефективним: «Наприклад, це стосується можливості використання державних гарантій. Умовно, коли ми бачимо, що український виробник перемагає іноземного виробника, то держава надає йому додаткове кредитне фінансування, – пояснює він. – Тобто ми не на початку даємо гроші, дивимося: хто може перемогти, – а навпаки. Стимулюємо зі сторони держави тих, хто вже нормально працює та конкурентоздатний, може далі розвиватися. Це світова практика. Саме це може бути прийнято нашими міжнародними партнерами. І це не стане приводом для розірвання угоди з ЄС».