Загалом, урядовий проект бюджету на 2017 рік підтримує структурні зміни, які спростять адміністрування податків та зменшать податкові пільги. Також він сприятиме спробам підвищити ефективність державних видатків, проведення приватизації та реформування державних підприємств. Хоча структура як доходів, так і видатків, за деякими винятками, не зазнає значних змін.
Переваги законопроекту
Однією з переваг є скорочення сукупних видатків державного сектору до 42,8% ВВП. Це відбудеться за рахунок зменшення квазіфіскальних видатків (витрат на рекапіталізацію банків, підтримку Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та НАК Нафтогаз України). Все ж такий рівень видатків залишається високим – згідно з дослідженням ЦЕС, оптимальним рівнем частки видатків є 37% ВВП. Саме такий показник може пришвидшити середньорічне економічне зростання в Україні на 0,9-3,5 п.п. ВВП.
Іншим позитивним моментом є скорочення податкових пільг. По-перше, це стосується зростання податкових ставок на підакцизні товари – надходження хоч і мають зрости з 3,6% до 4,2% від ВВП, та їх рівень в Україні значно нижчий за європейський.
По-друге, ключовим фактором для збільшення надходжень від ПДВ з 10,3% до 10,9% від ВВП стане скасування спецрежиму оподаткування ПДВ для сільськогосподарських виробників.
Перевагою законопроекту є й те, що показники дефіциту відповідають критеріям програми МВФ – граничний показник дефіциту 2017 року на рівні 3% ВВП. Позитивним чинником є також скорочення квазіфіскальних видатків (у тому числі, відсутність державного фінансування Нафтогазу). Проект бюджету не передбачає додаткового випуску цінних паперів для потреб фінансування рекапіталізації банків та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, лише пропонується дозволити уряду здійснювати такі запозичення понад встановлені проектом бюджету ліміти у разі виникнення такої необхідності.
Нафтогаз у 2017 році має потенціал бути в профіциті. За меморандумом МВФ, на підтримку банківської системи закладається 7,3% від ВВП (166 млрд грн) у 2016 році та 1,6% ВВП (42 млрд грн) – у 2017.
Однак, для продовження співпраці з МВФ необхідно прийняти низку законодавчих змін до пенсійного законодавства ще до кінця 2016 року, що дещо знизить видатки Пенсійного фонду України (ПФУ) у наступному році.
Ще однією перевагою нового законопроекту можна назвати подання індикативного (рекомендаційно-орієнтуючого) прогнозу показників бюджету на 2018-19 рр., планів щодо введення середньострокового бюджетного планування з 2018 року. А також те, що бюджетний законопроект був вчасно поданий до парламенту, і це надає достатньо часу для аналізу його параметрів та планування місцевих бюджетів.
Ризики та недоліки проекту бюджету
Великим ризиком проекту є недобір запланованих надходжень до цільових фондів (які мають зрости на 35%), зокрема від конфіскації майна, набутого злочинним шляхом (проект передбачає 10,5 млрд грн, або 0,4% ВВП).
Важливо, що деякі пріоритетні зараз видатки, зокрема, оборона, будівництво доріг тощо, прив`язані до цих надходжень. І через високу невизначеність щодо строків і сум, які можуть бути конфісковані, виникає великий ризик недофінансування цих видатків. Варто лише додати, що у 2016 році заплановані надходження у 7,8 млрд грн так і не були отримані.
Голова НБУ заявила у пресі, що очікуваний прибуток НБУ у 2017 році складе 31,2 млрд грн, але сума, що наразі запланована у проекті бюджету, майже на 10 млрд грн менше. Це створює новий ризик – обсяг трансферту від НБУ у 2017 році може бути нижчим за передбачений проектом. Новий трансферт більший за очікуваний у 2016 році: 38 млрд грн (або 1,7% ВВП) у 2016 році та 41 млрд грн (1,6% ВВП) у 2017 році.
Хоча з огляду на зниження темпів інфляції та процентних ставок дохідність інструментів НБУ буде знижуватися порівняно з попередніми роками, тому перевищення доходів над видатками НБУ може бути меншим, ніж у 2015-16 роках. Також існує ризик недобору податкових надходжень у випадку повільнішого економічного росту, ніж передбачено урядовим прогнозом, що потребуватиме коригування видаткових статей бюджету.
Автори аналізу наголошують, що обсяг трансферту має бути узгоджений з НБУ, а також грунтуватися на фактичному перевищенні доходів над видатками за попередні періоди. Наразі ж зберігається хибна практика записувати очікуваний/цільовий, а не фактичний прибуток НБУ. Це потенційно може змушувати НБУ відходити від своїх цілей.
Наступним недоліком проекту є відносно великий обсяг трансферту до ПФУ (6% ВВП), який свідчить про нагальність пенсійної реформи. У довгостроковій перспективі проблема розбалансованості пенсійної системи вимагає структурованих змін (підвищення пенсійного віку, скорочення переліку професій, що мають пільговий пенсійний вік). Більш швидкий результат може дати завершення верифікації отримувачів пенсій та соціальних допомог (яка розпочалась у 2016 році) – в 2017 році це зможе зменшити потребу у фінансуванні з боку державного бюджету.
Іншим недоліком є занадто оптимістичний план приватизаційних надходжень в обсязі 17,1 млрд грн (0,7% ВВП). З огляду на попередні роки, цей план частіше недовиконувався, ніж перевиконувався.
План приватизації має бути затвердженим урядом у двотижневий термін після прийняття закону про бюджет. Наразі у переліку об`єктів приватизації фігурують частки у енергетичній галузі (зокрема, обленерго) та Одеський припортовий завод (чи не найбільший об`єкт, готовий до приватизації).
Цей ризик недовиконання плану надходжень від приватизації може потребувати більших обсягів запозичень або скорочення граничного дефіциту бюджету.
Останнім недоліком є нижча ефективність видатків через інерційність у їх плануванні. Автори наголошують, що структуру та ефективність видатків можна змінити лише за умови прискорення галузевих реформ. Наприклад, повернення до практики підтримки вугільної галузі шляхом компенсації різниці між ринковою ціною та собівартістю видобутку вугілля.
Видаткова частина бюджету
За проектом 2017 року, видатки на економічну діяльність наблизились до європейського рівня – з 3,3% ВВП у 2016 році до 4,1% ВВП у 2017. Найбільше додаткових ресурсів закладається у паливно-енергетичний комплекс – у шість разів більше, ніж на поточний рік.
Обслуговування боргу все ще залишається на високому рівні – 4,4% від ВВП у 2017 році (проти 4,5% у 2016).
Важливо, що у бюджеті закладений пункт, який допоможе поступово відійти від ідеї виділення коштів на дороги за залишковим принципом. Тепер категорія «Транспорт» на 60% буде фінансуватись із спеціального Дорожнього фонду (у 2016 році – на 30%).
У соціальному забезпеченні зростатиме компенсація комунальних тарифів (на 25,9%, або 2% ВВП - до 51,0 млрд грн). Та все ж більша частина видатків йде на покриття дефіциту Пенсійного фонду. З державного бюджету у 2016 році фінансуються 57% від його видатків через зниження ставки ЄСВ (Єдиного соціального внеску) до 22%. У 2017 році бюджетні видатки мають зрости на 7,4% - до 156,2 млрд грн. За прогнозами ЦЕС проект бюджету ПФУ на 2017 рік становитиме 297 млрд грн, тобто дещо скоротиться, хоч і складатиме понад половину сукупних видатків фонду.
А ось видатки на освіту та науку теж скоротяться з 5,7% до 5,3% ВВП. Крім того, що стипендіальний фонд буде збільшено на 11% у 2017 році, його буде розділено на дві майже рівні частини: академічні та соціальні стипендії (другими тепер опікуватиметься Міністерство соціальної політики). Втім, говорити про ефективність зарано, адже критерії для отримання цих стипендій ще не розроблені.
Заробітна плата вчителів має зрости в середньому на 33,5%. При цьому фінансування комунальних послуг та технічних витрат загальноосвітніх шкіл передається на місцевий рівень для більш ефективного використання енергоресурсів. Така ж ситуація із закладами охорони здоров`я – при цьому оцінка додаткового навантаження на місцеві бюджети становить 4,2 млрд грн.
На охорону здоров`я, що, потребує достатнього фінансування, частка видатків у ВВП зменшиться з 3,2% до 3,0%. В той же час у бюджеті планується збільшення видатків на централізовану закупівлю ліків (до 5,9 млрд грн).