«Чергові місцеві вибори значно складніші для членів виборчих комісій, порівняно із загальнодержавними»
Соня Кошкіна: Найбільш актуальна сьогодні тема – місцеві вибори, що повинні відбутися у жовтні цього року. В останньому інтерв’ю LB.ua спікер парламенту Дмитро Разумков заявив, що про перенесення виборів мова йти не може, оскільки для цього потрібно буде змінювати Конституцію. Разом з тим, у проекті бюджету йдеться про скорочення бюджету на місцеві вибори більш ніж удвічі. Прокоментуйте, будь ласка, ситуацію.
Якщо говорити про скорочення фінансування, як передбачено в проекті змін до бюджету, на місцеві вибори, то це можливо тільки у разі, якщо будуть внесені відповідні зміни до Виборчого кодексу. ЦВК звертала увагу на те, що якщо відбувається скорочення бюджету, то органи, котрі приймають відповідне рішення, повинні визначити, за рахунок чого це відбудеться, які конкретно статті видатків не будуть профінансовані.
Вікторія Матола: Олександр Корнієнко в інтерв’ю «РБК-Україна» заявив, що 1 мільярд вистачить на вибори. Зокрема, за його словами, на друк бюлетенів потрібно приблизно 300-400 мільйонів гривень, тому «залишаться якісь кошти на транспорт, зв'язок». А от не вистачить коштів на оплату праці членів виборчих комісій.
Якщо бути точним, то навіть тієї суми – 2 млрд 155 млн грн, що закладена в бюджет, не достатньо. Зважаючи на ухвалення Виборчого кодексу, а відповідно, нових виборчих систем для місцевих виборів, з’явилися нові статті видатків. А тому сумарно для всіх територіальних виборчих комісій не вистачає близько 97 млн грн. Зокрема, збільшуються витрати на можливе призначення повторного голосування (близько 34 млн грн), на виготовлення протоколів про результати виборів (близько 13 млн грн), на виготовлення інформаційних буклетів для місцевих організацій політичних партій (близько 47 млн грн) тощо.
Виборчий кодекс передбачає модернізацію інформаційно-аналітичної системи «Вибори», яка могла б значно «спростити життя» територіальним виборчим комісіям. І ЦВК щодо цього приймала відповідну постанову (у лютому цього року комісія прийняла постанову, в якій йдеться про те, що на виконання Виборчого кодексу потрібно близько 203 млн 636 тис грн. На розробку технічного завдання для модернізації системи «Вибори», закупівлю послуг і обладнання – понад 86 млн грн – LB.ua).
Якщо говорити про пропозицію зменшення фінансування, яку озвучив пан Корнієнко, тобто про відмову від оплати праці членам виборчих комісій, то дійсно, на це передбачено близько 1 млрд 400 млн (на таку ж суму пропонують зменшити бюджет місцевих виборів – LB.ua). Інше питання: наскільки правильно йти цим шляхом.
По-перше, чи вдасться в такому випадку сформувати виборчі комісії і чи будуть вони належним чином виконувати свої повноваження, а, по-друге, чи працюватимуть незалежно та неупереджено. Якщо держава їх не фінансуватиме, то хто?
Давайте не забувати, що для виборів депутатів міських (міст з кількістю виборців більше 90 тис.) та обласних рад передбачена пропорційна виборча система з відкритими виборчими списками. А це означає, що складність адміністрування цих виборів значно підвищується. У першу чергу – під час підрахунку голосів виборців, встановленні підсумків голосування та результатів виборів, складанні відповідних протоколів виборчих комісій. Окремі протоколи фактично матимуть формат книжечки… І основний тягар лежатиме саме на членах виборчих комісій. А оскільки йдеться про вибори до обласних рад – застосування цієї виборчої системи матиме місце на всіх без виключення виборчих дільницях, а у великих містах (окрім Києва) – двічі. При цьому, на кожній виборчій дільниці буде не менше 4 виборчих бюлетенів з різних місцевих виборів! І відповідна кількість протоколів.
Яким чином члени виборчих комісій застосовуватимуть оновлене законодавство – важко сказати. Але легко точно не буде. Чергові місцеві вибори значно складніші для членів виборчих комісій, порівняно із загальнодержавними.
С.К.: Корнієнко також говорив, що можуть відмовитися або скоротити державне фінансування партій.
Це питання знаходиться поза межами виборчого процесу, ці кошти не закладені у витратах на вибори.
На місцевих виборах фінансування агітації за бюджетні кошти не передбачено, йдеться лише про інформаційне забезпечення – інформаційні плакати і буклети місцевих організацій партій – суб’єктів виборчого процесу.
Інше питання, яке сьогодні активно обговорюється, - це розширення меж застосування пропорційної виборчої системи з відкритими списками і до міст з кількістю виборців у 10, 20, 30 тисяч, а не лише з більш як 90 тис, як визначено у Виборчому кодексі. І, відповідно, відбудеться збільшення витрат на інформаційне забезпечення.
Враховуючи обговорення можливих змін до кодексу щодо розширення пропорційної виборчої системи з відкритими списками на ширше коло місцевих рад, комісія провела розрахунок обсягу видатків на підготовку та проведення місцевих виборів за умови застосування вказаної виборчої систем для міст із кількістю виборців 10, 20, 30 тисяч і більше. У такому разі додаткова потреба у фінансуванні місцевих виборів орієнтовно становитиме 117 млн грн, 109 млн грн і 105 млн грн відповідно.
В.М.: Очевидно, окрім бюджету, карантин ускладнює процес підготовки до місцевих виборів, попри те, що попереду ще достатньо часу.
Так, звичайно, карантин у значній мірі ускладнює роботу ЦВК з підготовки до виборів.
У зв’язку з прийняттям Виборчого кодексу, комісія повинна розробити і прийняти доволі багато актів, які ним передбачені або які мають бути адаптовані до його вимог. Ми нарахували майже 300 таких актів. Значна частина з них стосується і місцевих виборів. Організовувати всю цю роботу в умовах карантину набагато складніше.
У зв’язку з карантином під великими сумнівами опиняється як можливість модернізації інформаційно-аналітичної системи «Вибори», так і розгортання мережі регіональних представництв Центральної виборчої комісії, які ми планували створити уже в цьому році і покласти на них цілий ряд функцій щодо сприяння територіальним виборчим комісіям в організації та проведенні місцевих виборів.
Крім того, можуть ускладнити підготовку до місцевих виборів в умовах карантину відтермінування в часі внесення змін до Виборчого кодексу і завершення реформи децентралізації, проведення реформи адміністративно-територіального устрою. Відомо, що Виборчий кодекс в частині місцевих виборів потребує вдосконалення, тим паче, йдеться про можливу зміну виборчої систем, зменшення грошової застави тощо. Ці та інші питання, наскільки мені відомо, активно дискутуються в парламенті. У зв’язку з карантином і зважаючи на режим роботи Верховної Ради, розгляд їх відкладається. І чим пізніше парламент прийме ці зміни, тим менше часу матиме ЦВК для того, щоб врахувати їх і адаптувати у своїй роботі.
Щодо територіально-адміністративної реформи, то це питання адміністративно-територіального устрою, тобто кількості виборів, які будуть призначені. Якщо, наприклад, відбудеться значне укрупнення районів – можливо, це потребуватиме зміни логістики, порядку транспортування виборчої документації, можливо, ще якісь зміни.
У зв’язку з карантином, зміною організації роботи Верховної Ради України багато із тих процесів, які мали б зараз відбуватися в цьому напрямку, призупинилися.
С.К.: До речі, з приводу зміни виборчої системи. Чи консультуються з ЦВК депутати щодо цих змін?
У комісії – конструктивна робота з Верховною Радою, з профільним комітетом зокрема. Гріх жалітися, нас чують. Єдине – ми розуміємо, що питання виборчої системи – політичне, і намагаємось не втручатися в цей процес. Можемо лише висловити застереження процедурного характеру, тобто стосовно тих складнощів, які виникатимуть під час підготовки чи проведення виборів у разі тих чи інших змін.
Якраз поширення пропорційної виборчої системи з відкритими списками на райони, малі міста, з організаційної точки зору, сильно ускладнить проведення виборів як для членів комісій, так і для виборців. Для прикладу, ця система передбачає, що на кожній виборчій дільниці мають бути плакати з виборчими списками кандидатів у депутати від місцевих організацій політичних партій. Якщо на дільницях будуть такі плакати до обласної, районної, міської ради одночасно, то елементарно знайти місце, де їх розмістити, буде складно, а виборцям – з цим усім розібратися.
С.К.: Який критичний термін для внесення змін до Виборчого кодексу, враховуючи тривалий час друку бюлетенів, навчання членів комісій тощо?
Не можу так однозначно сказати. Залежить від того, про які зміни йдеться. Одна справа, якщо зміни стосуватимуться виборчої системи. Вони повинні бути ухвалені за якомога більше часу, щоб це було всім відомо. Інша справа – коли йдеться про технічні зміни, які можуть бути ухвалені навіть під час виборчого процесу для вдосконалення окремих процедур. Якщо вони не перешкоджають проведенню виборів, не змінюють «правил гри».
У контексті цього питання критично важливою є реформа адміністративно-територіального устрою, оскільки можливе укрупнення територій. Якщо вибори будуть призначені в одних територіальних громадах, адміністративно-територіальних одиницях, то у випадку зміни територіального устрою змінювати їх під час виборчого процесу неможливо.
«Є ризик, що люди можуть боятися брати участь в будь-якому виборчому процесі в умовах карантину»
В.М.: Логічним завершенням терадмінрефоми чи реформи децентралізації є вибори. Якщо вони відбудуться раніше, то після закінчення реформи доведеться проводити нові. Не задорого це для держави?
ЦВК не вирішує це питання. Ми не знаємо, яким чином буде проведена реформа децентралізації і коли. До прикладу, можливий варіант, що якщо децентралізація буде завершена після виборів, то наступні – відбудуться з відстроченням на 4-5 років. Хоча чи є сенс відтерміновувати реформу тільки тому, що вибори уже відбулися?
Звісно, ви поставили логічне питання. Я думаю, що всі це розуміють і під час ухвалення відповідних рішень будуть враховувати такі обставини.
Ми, зі свого боку, неодноразово наголошували на необхідності своєчасного завершення такої реформи з огляду на необхідність належної підготовки до чергових місцевих виборів. Адже не виключено, що в результаті реформи відповідні зміни потрібно буде вносити і до Виборчого кодексу.
В.М.: У випадку, якщо карантин буде продовжуватися або знову почнеться восени, чи можливо організувати і провести вибори в таких умовах? І як це позначиться на роботі комісії, на доступі виборців до виборчих дільниць?
У Конституції йдеться, що обмеження виборчих прав громадян можливе в умовах воєнного або надзвичайного стану. По суті, якщо виникне ситуація в країні, коли неможливо буде провести вибори, то це є підставою для введення надзвичайного стану.
С.К. А може бути – від зворотнього: якщо парламент ухвалить рішення про введення надзвичайного стану у випадку, коли буде зрозуміло, що вибори провести неможливо з організаційних питань?
Я думаю, що не правильно вводити надзвичайний стан, щоб вирішувати якісь такі завдання. Знову ж таки, ЦВК не є суб’єктом цих відносин і не буде приймати рішення про наявність підстав для введення надзвичайного стану. Для цього є компетентні органи. Нам зі свого боку хотілося б, щоб не було жодних зловживань.
Для ЦВК на першому місці – виборчі права громадян. З іншого боку, ми розуміємо, що основна соціальна цінність держави – життя та здоров’я громадян. І якщо ситуація в країні ставить під загрозу життя і здоров’я, то це повинно враховуватися. В тому числі шляхом можливого обмеження виборчих прав громадян, але в порядку, визначеному Конституцією.
В.М.: Все таки, в умовах надзвичайної ситуації і введення карантинних обмежень можливо організувати і провести вибори?
Немає іншого шляху. Карантин не є юридичною перешкодою для проведення виборів.
До речі, карантинні заходи розпочалися під час наближення до завершення виборчого процесу у 179 виборчому окрузі в Харківській області, де відбувалися проміжні вибори народного депутата 15 березня. І ЦВК прийняла постанову, де рекомендувала місцевим органам влади, виборчим комісіям організувати роботу для запобігання поширенню коронавірусної інфекції. Тоді також лунали заяви про необхідність перенесення виборів. Деякі члени комісії боялися виходити на роботу, можливо, знизилась явка на виборах. Але юридичних підстав зупиняти виборчий процес у ЦВК не було. Крім того, на той момент в Харківській області не було зафіксовано жодного випадку інфікування.
С.К.: Сейм Польщі днями проголосував за проведення заочного голосування на виборах президента. Ви раніше сказали про хорошу комунікацію з комітетом парламенту. Чи пропонували їм подібний спосіб дистанційного голосування?
Ми дуже обережно ставимося до подібних інновацій. Питання довіри до виборів – дуже важливе. Зважаючи, які виборчі технології можуть використовувати, дуже небезпечно виходити з такими ініціативами, адже вони можуть поставити під сумнів результати волевиявлення. Тим більше запровадження будь-яких нововведень не робиться в екстрених умовах і потребує належного опрацювання, ґрунтовної підготовки.
У різних країнах – різний рівень правосвідомості, ставлення до виборів, довіри до влади і так далі. В країнах сталої демократії – наприклад, Англії, Швеції, Норвегії – ідентифікація виборців на дільниці може відбуватися візуально, їм не потрібний документ, якщо всі всіх знають. Коли їх питаєш: як ви убезпечуєтесь від зловживань? Вони щиро дивуються: яких зловживань? Навіть не розуміють про що йдеться, не допускають, що це можливо.
С.К.: Як бути зі спостерігачами в умовах карантину?
Та сама історія. Є ризик, що люди можуть боятися брати участь в будь-якому виборчому процесі в умовах карантину. Тим паче, дуже важко спрогнозувати, яка буде епідеміологічна ситуація восени.
В.М.: Якщо вибори будуть відкладені, чи буде це порушенням Конституції? Оскільки місцеві вибори повинні відбутися в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень місцевої ради.
Якщо через введення надзвичайного стану або через внесення відповідних змін до Конституції України – то не буде. Якщо не буде прийнято рішення про призначення виборів або вони не будуть призначені на пізніший строк, то так, формально це буде порушенням.
С.К.: Чи зможе тоді, наприклад, якась фракція, та ж ОПЗЖ оскаржити таке рішення в Конституційному Суді?
Мені би не хотілося розробляти технології оскарження виборів. Якщо ж йдеться про непризначення виборів, то скоріше слід вести мову не про Конституційний, а про Верховний Суд. І відразу постає питання результативності такого оскарження. Адже зважаючи на строки судового розгляду справи, навіть у разі визнання відповідної бездіяльності парламенту протиправною, – призначити забезпечити проведення виборів у минулому може бути просто неможливим. Оскарження важливе тільки з точки зору встановлення протиправності чи правомірності дій Верховної Ради. А вибори все одно доведеться призначати.
В.М. Ви можете підказати парламентарям, яких помилок не варто допускати.
Якщо ж ситуація в країні така, що організувати і провести вибори неможливо або небезпечно – це фактично підстава для введення надзвичайного стану з відповідним обмеженням виборчих прав громадян.
Така можливість передбачена Конституцією України. І це нормально. Можна, наприклад, обмежити лише виборчі права.
Держава повинна оцінювати ризики і правильно розставляти пріоритети. Життя людини – безумовно вища цінність, ніж виборчі права, які тимчасово можна обмежити, відкласти в часі їх реалізацію. Якщо склалися відповідні умови. А щоб в цьому питанні не було зловживань – Конституція передбачає, що указ президента про введення надзвичайного стану повинен бути затверджений Верховною Радою. Тобто ця процедура є максимально публічною. Головне, щоб не було зловживань!
С.К. Якщо вони не відбудуться у відповідний термін, то Верховній Раді треба вносити зміни до Конституції?
Ні. За вашою логікою у випадку введення воєнного чи надзвичайного стану також треба вносити зміни в Конституцію. Вони (вибори – LB.ua) просто відтерміновуються до закінчення (терміну введення воєнного чи надзвичайного стану – LB.ua).
Так, п’ятирічний термін повноважень органів місцевого самоврядування буде порушений, але це не означає, що якщо вибори не відбулися в термін, то наступного разу їх можна проводити лише через п’ять років. Вибори мають бути періодичні. Як тільки з’являється можливість, їх треба проводити.
В Конституції йдеться не про конкретні календарні дати проведення виборів, а про строк повноважень органів місцевого самоврядування. Чергові місцеві вибори призначаються на «останню неділю жовтня п’ятого року повноважень». Тобто якщо, наприклад, чергові місцеві вибори відбудуться не в 2020 році, а в 2021 – то відповідно наступні чергові вже будуть плануватися не на 2025, а на 2026 рік.
«Завчасний початок агітації жодним чином не врегульований»
В.М. Частина про місцеві вибори Виборчого кодексу мало допрацьована. Які ЦВК бачить недоліки для організації виборів? Чи можна провести вибори за тими правилами, що є, без внесення змін?
У Виборчому кодексі є чимало суперечностей в цій частині. Якщо всі його положення виконувати строго формально, то це може перешкоджати проведенню окремих місцевих виборів або вчиненню окремих виборчих процедур. Багато виборчих процедур сформульовані дуже складно та можуть викликати проблеми при застосуванні.
ЦВК зараз активно працює над пропозиціями до четвертої книги Виборчого кодексу, яка стосується місцевих виборів.
Одна з пропозицій, яку ЦВК планує подати, – збільшення терміну формування територіальних виборчих комісій, які будуть організовувати чергові місцеві вибори. Щоб це відбувалося не під час виборчого процесу, а ще до його початку. Щоб було більше часу на навчання членів комісій, їх підготовки до виборчого процесу, який відбуватиметься за новими правилами. Адже зрозуміло, що хоч територіальні виборчі комісії є постійно діючими органами, але перед черговими виборами їх склад в значній мірі оновиться.
Крім того, ми хочемо максимально спростити виборчі процедури, прибрати надмірний формалізм, бюрократизм. Це важливо, зокрема, оскільки новий Виборчий кодекс передбачає більш складну виборчу систему і її буде складніше адмініструвати. До прикладу, плануємо запропонувати спростити процедури і збільшити строк для формування районною територіальною комісією дільничних комісій. Адже зважаючи на заплановану реформу адміністративно-територіального устрою може скластися ситуація коли в окремих районах територіальна виборча комісія буде змушена формувати навіть 800-900 дільничних комісій. Це – надзвичайно складно, боюсь, навіть неможливо – за тією процедурою, що визначена зараз.
Для порівняння, у 2015 році ЦВК формувала трохи більше 600 територіальних виборчих комісій. При цьому ЦВК має секретаріат, відповідне програмне забезпечення, що значно полегшує цей процес. На рівні району, де люди – не настільки підготовлені, не мають додаткових працівників, реалізувати таку вимогу кодексу видається нереально.
Тому ми пропонуємо прибрати з Виборчого кодексу такий інструмент як заяви осіб, які подаються до складу комісій про згоду бути членами комісій. Такі заяви на практиці не виконують тієї функції, яка закладалася законодавцем, але додають значної технічної роботи. Адже ці заяви, потрібно перевірити, порівняти із відомостями у відповідних поданнях, якщо є помилки, невідповідності – повернути назад, виправити, знову прийняти і зареєструвати, знову перевірити. При цьому, можуть з’явитися нові помилки – їх знову потрібно усувати. На практиці цей процес – дуже бюрократичний та складний, а ефект від нього мінімальний. Разом з тим, щоб не було зловживань, ми пропонуємо одночасно ввести кримінальну відповідальність за додання кандидатури до складу комісії без згоди відповідної особи. Адже станом на зараз обов’язок подати заяву про згоду є, але якщо таку заяву напише хтось інший – встановити це практично неможливо, а відповідальність фактично відсутня.
Те саме стосується заяв про згоду бути представниками, уповноваженими особами організацій партій, довіреними особами кандидатів, офіційними спостерігачами.
Значне спрощення виборчого процесу, збереження матеріальних ресурсів і, що основне, людських сил – може дати зменшення підстав для повернення протоколів дільничних виборчих комісій на уточнення. Ми послідовно відстоюємо позицію щоб у разі, якщо описки і помилки в протоколі є технічними, а їх зміст є очевидним – то повертати протокол на уточнення не потрібно. Усувати такі недоліки своїм рішенням повинна виборча комісія, що приймає протокол.
Ми також хотіли ввести електронні сервіси для того, щоб територіальним комісіям було простіше опрацьовувати документи. Але це – питання і фінансування, і строків. Тому в тих умовах, що склалися на сьогодні, боюсь, до найближчих виборів воно не вирішиться.
С.К. Чимало політиків, особливо представників місцевої влади, використовують сьогодні свої можливості для непрямого підкупу виборів, піарячись на допомозі під час карантину. Чи можна щось з цим зробити?
В.М. Чи є можливість припинити або притягнути до відповідальності за таку завчасну агітацію?
З юридичної точки зору, говорити про підкуп виборців чи дочасну агітацію на користь конкретних суб’єктів виборчого процесу за межами виборчого процесу неможливо. Адже допоки в нас немає кандидатів, або організацій партій, які висунули кандидатів – немає ні самого поняття агітація, ні особи, на користь якої вона здійснюється.
Завчасний початок агітації жодним чином не врегульований. ЦВК під час підготовки позиції щодо Виборчого кодексу пропонувала врегулювати це питання таким чином: внести зміни до Закону «Про рекламу», визначивши поняття політичної реклами, і заборонити її за півроку до початку виборчого процесу. Ці пропозиції були прийняті частково (визначення політичної реклами передбачили в законі, а її заборону – ні – LB.ua). Тому, з юридичної точки зору, можливості встановити факт дочасної агітації, на жаль, немає. Проблема далі залишається.
С.К.: І наостанок скажіть, як працює ЦВК на період карантину?
ЦВК переведена на режим карантину – максимально забезпечена можливість дистанційної роботи, щоб мінімізувати ризики. Частина людей – у відпустках. Фізична присутність працівників на робочих місцях – мінімальна. Засідання Комісії відбуваються за крайньої необхідності. Наради Комісії ми почали проводити в режимі відеоконференції і таким чином максимально скоротили коло питань, які потребують обговорення в звичайному режимі. У режим відеоконференцій перевели також проведення значної кількості робочих груп.
Закон про ЦВК передбачає можливість участі членів Комісії в засіданнях за допомогою технічних засобів. Нещодавно ми прийняли постанову про зміни до регламенту і визначили порядок проведення засідань онлайн на випадок крайньої необхідності.