Реформувати не можна залишити
Розмови про реформу системи стягнення та адміністрування податків в Україні неспішно точилися давно. Всім «муляють» широкі повноваження податкової служби, яка була створена за часів Леоніда Кучми і з самого початку була наділена яскраво вираженими каральними функціями. В ті роки податкова адміністрація, очолювана Миколою Азаровим і напряму підпорядкована президентові, регулярно використовувалася останнім для розправ із опонентами та заохочення наближених. Податкова міліція, що функціонувала в складі ДПА, була не менш, а можливо навіть більш ефективним репресивним інструментом, аніж «Беркут» та інші підрозділи МВС.
Адміністративна реформа, проведена Віктором Януковичем, не покращила становище: навпаки, саме за часів його президентства фіскальні органи з новою силою взялися за виконання специфічних завдань, пов’язаних із забезпеченням лояльності бізнесу та преси, а також перерозподілом капіталу на користь суб’єктів, наближених до найвищого керівництва держави.
Після Майдану, в 2014 році, з’явився проект ліквідації податкового відомства та створення натомість Служби фіскальних розслідувань (СФР), який, утім, було піддано нещадній критиці: по суті, в запропонованому тоді варіанті йшлося про створення «монстра», який би концентрував у своїх руках небачений обсяг повноважень. Проект «зарубали», а процес реформування з тих пір відійшов на другий план громадської уваги. Бачення нової, «європейської» СФР розробляли, але на швидке його втілення не розраховували. Зокрема, через конкуренцію між керівництвом двох відомств: Міністерством фінансів, яке виступало з пропозиціями реформи, та Державної фіскальної служби (ДФС), яка нервує через перспективу втрати значної частини своїх повноважень.
Допомогла технічна помилка: під час прийняття Верховною Радою змін до Податкового кодексу звідти випадково виключили положення про податкову міліцію, і з 1 січня вона опинилася «поза законом». Питання постало з усією гостротою: виправити помилку та продовжити роботу в звичному форматі чи скористатися нагодою й не повертати податкову міліцію в правове поле, а натомість форсувати створення принципово нового відомства. Перший варіант відстоює чинний голова податкової міліції Сергій Білан, на другому наполягає міністр фінансів Олександр Данилюк. На боці останнього – МВФ, який заклав вимогу створити фінансову поліцію замість податкової міліції в меморандум з українським урядом.
Оклад детектива – 64 тисячі
16 січня Мінфін оприлюднив законопроект про створення СФР. Пропонується, що нова служба буде демілітаризована, зосереджуватиметься на виконанні аналітичних, а не силових функцій, і підпорядковуватиметься Мінфіну. Загальний штат нової структури спочатку заявили на рівні 2,5 тис. осіб, пізніше в рамках компромісу погодилися збільшити його до 3,5 тис.; при цьому на даний момент усі профільні підрозділи МВС (УБЕЗ), СБУ (підрозділи економічної безпеки та боротьби з корупцією) й ДФС (податкова міліція) сукупно нараховують 12,5 тис. співробітників. На податкову міліцію конкретно припадає 4 тис. осіб. Втім, в останньому варіанті законопроекту норму про обмеження чисельності особового складу СФР вирішили зняти взагалі. При цьому і відповідні структури МВС та СБУ зрештою вирішили не чіпати.
Працівникам фінполіції обіцяють суттєво підвищити доходи: оклад детектива СФР становитиме 20 прожиткових мінімумів, що на даний момент дорівнює 36 тис. грн. Детективи, які не носитимуть уніформи й не матимуть поліцейсько-військових звань, становитимуть половину співробітників у кожному з семи територіальних управлінь СФР, які планує створити Мінфін.
Ясна річ, проект викликав бурхливі дискусії навколо цілої низки питань. По-перше, не всі згодні з передачею фінансової поліції під крило Мінфіну. Йдеться не лише про ДФС, але й, наприклад, про можливі амбіції керівництва МВС. До того ж, адвокати повільніших кроків стверджують, що бізнес, відчувши слабину, перестане платити податки, щойно побачить таку можливість у ході реформи, яка проводиться «з коліс». Їх опоненти вказують, що нереформована податкова міліція також не є зразком ефективності: кількість справ, доведених нею до суду, в 2015 році склала всього 0,3% від кількості відкритих нею кримінальних розслідувань. І навіть коли справа доходить до суду, бюджет отримує мало: в тому ж 2015 році через суди вдалося стягнути 520,6 млн грн, тоді як сума збитків, завданих державі за відповідними епізодами, дорівнює 918,2 млн. Більше того, незакриті кримінальні справи, по яких місяцями немає ніяких новин, є важелем, через який податківці можуть здійснювати тиск на підприємців під слідством.
Європейський досвід: життя без фінполіції можливе
Один із аргументів на користь реформи – це «європейський досвід». Утім, Європа різна, і запозичувати в цій галузі можна різне. Наприклад, у Данії та Норвегії порушення податкового законодавства та відмивання грошей належать до сфери компетенції «звичайної» поліції, а не податківців і митників або якогось спеціального відомства. В сусідній Швеції поліція також займається більшістю «фіскальних» питань, зокрема відмиванням коштів; крім того, податкова служба тісно співпрацює з державною виконавчою службою, до складу якої входила до 2008 року. Виконавча служба виконує «колекторські» послуги відносно податків так само, як і щодо інших боргів.
У Німеччині до 2006 року взагалі не існувало окремого податкового відомства. Наразі зі складу Мінфіну виділено податкову службу як окремий орган, який, утім, напряму підпорядкований міністерству. Центральний офіс податківців розташований у Бонні, а штат служби налічує 2,3 тис. осіб. Німецька податкова самостійно займається розслідуванням і запобіганням фінансових зловживань, маючи в своєму складі відповідні підрозділи.
Італійська модель: від наркоторгівлі до кіберзлочинності
Натомість, українська реформа, за словами її прихильників, спирається на італійську модель. Тамтешня фінансова гвардія – найстаріший відповідний орган у Європі, заснований у першій половині позаминулого століття. Сьогодні це мілітаризоване поліцейське відомство, підпорядковане міністерстві економіки та фінансів Італії – цим вони відрізняються від карабінерів, такої ж мілітаризованої поліції, але в складі міноборони. Перелік повноважень фінансової гвардії дуже довгий: вона бореться з наркоторгівлею, фінансовою злочинністю, контрабандою, ухилянням від податків, відмиванням грошей, нелегальним перетином кордонів, порушеннями митного режиму, недотриманням прав інтелектуальної власності, з діяльністю мафії, підробкою платіжних засобів, кіберзлочинністю, фінансуванням тероризму та порушенням громадського спокою.
Гвардію очолює генеральний командувач, підпорядкований міністрові економіки та фінансів. Структура поділяється на центральне авіаційно-морське командування та командування спеціальних сил. Останнє складається з особливого підрозділу валютної поліції, центральної служби розслідувань організованої злочинності, особливого підрозділу доходів та публічних видатків, підрозділу з запобігання шахрайству та командування спецпідрозділами, яке напряму співпрацює з іншими державними органами. У гвардії діє система чинів і звань, аналогічна іншим поліцейським підрозділам, але самі звання не поліцейські, а армійські.
Загалом штат фінансової гвардії Італії налічує близько 68 тис. осіб. Із них 3,25 тис. офіцерів, 24 тис. інспекторів, 13,5 тис. суперінтендантів і 28 тис. чиновників молодшого рангу, що займаються податковими питаннями. Для кожної з цих категорій встановлено доволі чіткі критерії відбору: наприклад, в інспектори можна податися лише у віці від 18 до 26 років, маючи пристойний шкільний атестат; ті, кого прийняли, вчаться в спеціалізованому навчальному закладі протягом трьох раків, одночасно відвідуючи місцевий університет. До роботи вони приступають, отримавши диплом бакалавра комерційного права і звання прапорщика.
Загалом, італійську фінансову гвардію вже точно не можна назвати ані демілітаризованою, ані малочисельною та скромною структурою. У солідному списку її збройного та транспортного арсеналу можна знайти не лише Beretta та Alfa Romeo, але й два гелікоптери легендарної в Україні марки Agusta Westland 139: така ж машина була «на озброєнні» в Віктора Януковича. Принципова відмінність від української податкової міліції, мабуть, полягає в тому, що італійські «гвардійці» підзвітні мінекономіки.
Романська модель: фінполіція у складі МВС
Ще одна романська країна Європи, що донедавна мала власну фіскальну гвардію – Португалія. Тамтешні «гвардійці», як і їх італійські колеги, були спеціалізованою військовою структурою з широким списком повноважень, до якого входили не лише питання дотримання законності в сфері оподаткування та митного контролю, але й прикордонний контроль. У мирний час фіскальна гвардія підпорядковувалась міністерству фінансів, але в разі війни вона переходила в сферу компетенції португальських збройних сил.
У 1993 році гвардію розформували, перетворивши її з незалежної мілітаризованої структури на фіскальну бригаду у складі Національної республіканської гвардії. В 2009 році бригаду розділили на два підрозділи Нацгвардії – відповідно, фіскального контролю та берегової охорони. В результаті реформ той аналог податкової міліції, який нас цікавить, підрозділ фіскального контролю (Unidade de Ação Fiscal), займається правопорушеннями в сфері оподаткування та митного контролю. В його складі є низка відділів з питань податкового контролю та один загальнонаціональний розслідувальний відділ. Підрозділ очолюється полковником і входить до складу Нацгвардії – військової структури, що в мирний час підпорядковується МВС.
Австрійський устрій: аналітики без уніформи та зброї
Нарешті, в Австрії фінансова поліція – зовсім нове утворення, засноване в 2013 році. Раніше питаннями боротьби з фіскальними злочинами займалась митна служба, але її довелось розформувати в 2005 році, коли всі держави, з якими Австрія має спільний кордон, увійшли до Євросоюзу або до Європейського економічного простору та Шенгенської зони – контролювати стало нема чого. Втім, зловживання, пов’язані з держбюджетом, нікуди не ділись, і під крилом міністерства фінансів виникла фінансова поліція, покликана боротися з правопорушеннями у сфері податків та соціальних внесків, нелегальними азартними іграми та порушеннями трудових прав і трудового законодавства. На відміну від митників за старих часів, сьогоднішні фінполіцаї в Австрії не носять зброї, хоча й мають уніформу (втім, за потреби вони можуть працювати і в цивільному одязі). Крім того, в їх активі – машини з «мигалками» та сиренами, а також стильними передніми рамами, як у позашляховиків.
На чолі фінансової поліції стоїть голова відомства та п’ять регіональних керівників, один із яких є також постійним заступником голови. Їх завдання – встановлювати розмір бази оподаткування в суперечливих випадках, а також обставини, релевантні для стягнення податків. Фінполіція стежить за ухилянням від декларування та сплати податків і викриває незаконне працевлаштування людей. З цією метою співробітники відомства мають право проводити перевірки приміщень та документів працівників підприємства.
У складі фінансової поліції є три особливих відділи: центр зберігання та обробки інформації; центральний координаційний центр контролю за нелегальним працевлаштуванням; юридична служба. Зарахуванню до фінполіції передує дворічна спеціалізована освіта в федеральній податковій академії: протягом першого року студенту дають базові знання про податкову сферу, які отримує і майбутній працівник податкової служби, другий рік більш спеціалізований.
Цікавими є відносини фінансової поліції з податковою службою. Її співробітники не є службовцями податкової, але діють в якості представників органів податкових властей. Їхнє завдання – розслідувати, встановлювати факти правопорушень і передавати оброблену належним чином інформацію податковим органам, які вже діють далі. Податкова служба може і сама звернутися до фінполіції з запитом. Координатори по боротьбі зі зловживаннями, що працюють у податковій, забезпечують ефективну співпрацю, контактуючи з фінансовою поліцією та зі службами, що займаються кримінальними розслідуваннями. Але вони не можуть віддавати накази керівникам відділів фінполіції.
На практиці при кожному відділенні податкової служби, як правило, працює один або більше підрозділів фінансової поліції, залежно від місцевої економічної специфіки. До складу такого підрозділу зазвичай входить керівник і дев’ять співробітників.
Стриманий оптимізм і спектр припущень…
Те, що зараз пропонує український Мінфін, насправді скоріше нагадує австрійську, а не італійську модель фінансової поліції – цивільне відомство з відносно скромними масштабами персоналу та зосереджене на аналітичній роботі.
Очевидно, що «силові» функції в такій системі виконуються звичайними поліцейськими підрозділами, і немає необхідності тримати окрему мілітаризовану структуру виключно для «маски-шоу» на підприємствах. Утім, як бачимо, це не єдиний із можливих варіантів.
За контроль над майбутньою СФР може позмагатися не лише Мінфін і ДФС, а й, наприклад, МВС. Під питанням залишається спектр повноважень нової структури, а також ступінь її мілітаризованості. Життя показує, що набагато простіше оголосити про скасування умовного «Беркуту» й зберегти його під іншою вивіскою, ніж докорінно змінити організаційну структуру.