Як можна побачити, напрям реформ щодо децентралізації управління є наскрізним відносно всієї ідеології становлення сучасної суспільно-економічної формації України. При цьому йдеться не про посилення управлінської вертикалі у регіонах та на місцях, а про формування нової "географії центрів відповідальності" за впорядкування суспільного життя та забезпечення територіального економічного розвитку. По суті відбувається розмежування сфер державного управління в регіонах та місцевого самоврядування, яке повинно супроводжуватись відповідним укріпленням останнього щодо самостійності у прийнятті рішень та їх реалізації. Тому проводячи зміни моделі управління в Україні з акцентом на посилення власне місцевого самоврядування важливо розв’язати проблеми у двох сферах: територіальній (визначення/окреслення базового рівня управління, на якому може забезпечуватись ефективне управління) і фінансовій (забезпеченість рівнів управління).
Територіальний аспект
Що стосується територіального аспекту децентралізації, то тут доцільною постає логіка першочергового посилення локального рівня, на якому відтворюється основна частина життєвого середовища кожної людини.
При цьому ключовими постають проблеми, пов’язані з оптимізацією місцевих видатків у відповідності до галузевих норм навантаження на бюджетні установи та бюджетної спроможності фінансування цих установ. Забезпечення населення мінімальним набором суспільних благ є можливим тільки у адміністративно-територіальних одиницях, які мають відповідний розмір.
Тому надзвичайно важливим напрямом децентралізації в Україні є впровадження механізмів об’єднання зусиль різних територіальних громад щодо реалізації тих чи інших функцій як шляхом їх об‘єднання у одне муніципальне утворення, так і через міжмуніципальне співробітництво. Наразі в Україні вже реалізуються перші спроби об’єднання територіальних громад, згідно затвердженої Урядом Методики формування спроможних територіальних громад. Загалом це відповідає сучасним європейським тенденціям, хоча має враховувати ряд застережень.
Так, процеси укрупнення базового рівня адміністративно-територіального устрою відбулися практично в усіх європейських країнах. Зокрема, починаючи ще з 1950 року загальна кількість органів місцевого самоврядування в Європі скоротилась майже на 40 тис.: Литва, Швеція і Данія зменшили кількість органів місцевого самоврядування майже на 80%, Великобританія – на 77%. Німеччина свого часу скоротила кількість общин наполовину (реформами 1965–1977 рр. малі общини або об’єднані в більші одиниці, або згруповані в асоціації муніципалітетів під спільним управлінням). Така тенденція започаткувалася у країнах Північної Європи, уряди яких першими прийняли рішення щодо укрупнення територіальних одиниць до розмірів, які є оптимальними для реалізації урядових соціальних програм. Загалом мотивація здійснення таких реформ, окрім політичних факторів, базувалась на збалансуванні цілей економічної ефективності надання суспільних послуг і забезпечення демократії на місцевому рівні, тобто участі громади в управлінні їх територією. Теоретично із збільшенням розміру громади збільшуються економічні вигоди від ефекту від масштабу, проте знижується рівень впливу громади на прийняття рішень, а відповідно управління віддаляється від мешканців.
Загалом вивчення емпіричного досвіду об‘єднання територіальних громад і впливу розміру громади на ефективність управління нею (як з позицій економічної ефективності, так і залучення громади до прийняття рішень) виявило неоднозначні результати.
Насамперед слід ураховувати різні вихідні умови, які склалися у різних країнах напередодні децентралізації, а відповідно виникають різні стратегії досягнення поставлених цілей. З одного боку такі реформи націлювались на розширення економічного потенціалу органів місцевого самоврядування для реалізації покладених на них завдань, а, з іншого – передбачали збереження та укріплення місцевої демократії. Відповідно від пріоритетності першої чи другої цілі і формувалися стратегії децентралізації. Так, цілі підвищення адміністративного потенціалу та ефективності територіального управління як правило досягалися шляхом об‘єднання невеликих громад у крупні одиниці місцевого самоврядування. Пріоритет збереження невеликих муніципалітетів у європейських країнах дозволяв досягати цілей забезпечення взаємозв’язку між населенням і владою (місцева демократія), а оперативні завдання місцевого значення розв’язуються шляхом формування проміжних структур міжмуніципального співробітництва.
Загалом серед країн Європи виділяють дві узагальнені схеми об’єднання територіальних громад: північноєвропейська, в рамках якої відбувалось формування крупних муніципалітетів (Швеція, Англія та ін.), та південноєвропейська – із об’єднанням громад у відносно невеликі муніципалітети (Франція, Італія та ін.). Відповідно і сформувалися і різні за розміром і повноваженнями муніципалітети: у Швеції середній розмір громади становить 34 тис. мешканців, в Данії 55 тис., в Англії – 120 тис., у деяких землях Німеччини (напр., Північній Рейн-Вестфалії) реформи привели до збільшення середнього розміру муніципалітету до 45 тис. мешканців.
Таке масштабне укрупнення муніципалітетів суттєво підвищило фінансово-економічні складові управлінського потенціалу органів місцевого самоврядування і зробило їх багатофункціональними.
При цьому слід звернути увагу, що у більшості країн Європи територіальні реформи, які стосувалися суттєвого укрупнення муніципалітетів, офіційно носили добровільний характер, як це анонсується і в Україні, проте в реальності ступінь "добровільності" був не надто високим і територіальні реформи проводилися із суттєвою примусовою складовою. Як правило, на рівні уряду створювалися спеціальні комісії, які готували рекомендації щодо створення нового територіального формату системи місцевого самоврядування. "Добровільна" ж фаза у процесі об‘єднання громад переважно стосувалась деталей адаптації громад до запропонованого урядом плану територіальної структури. Якщо ж добровільно консенсусу не вдавалося досягнути, то рішення про об’єднання приймалося централізовано. Такий досвід "добровільного" об’єднання громад необхідно ураховувати і при здійсненні подібних заходів в Україні, оскільки очевидно, що у даній сфері виникатиме маса конфліктів, які носитимуть суб’єктивний характер і не дозволять прийняти оптимальне з позицій підвищення ефективності управління рішення.
Інша модель формування дієвого місцевого самоврядування у таких країнах Європи, як Іспанія, Швейцарія, Італія та Франція, у яких практично не змінилась кількість муніципалітетів. Остання ж взагалі є лідером у Європі за кількістю органів місцевого самоврядування, яких наразі є понад 36 000, а кількість населення у більшості з них не перевищує 2 000. Проте більшість функцій тут реалізується через інститути міжмуніципального співробітництва, яких у Франції створено понад 2,5 тис. Такі інститути можуть мати різну організаційну форму і виконувати різні функції. Їх створення і функціонування є добровільним і виходить з ініціативи громад, завдання яких вони покликані виконувати. Такий підхід суттєво відрізняється від централізовано спланованого об’єднання громад і забезпечує індивідуальні рішення різних територіальних проблем.
Загалом, основною тенденцією процесів адміністративно-територіального реформування є утворення міцних базових адміністративно-територіальних одиниць, спроможних здійснювати місцеве самоврядування. Проте питання розмірів та функцій, які вони повинні виконувати, є індивідуальним не тільки для країни, але й навіть у межах окремих регіонів. Тому воно й повинно вирішуватися за безпосередньої участі територіальних громад.
Логічно припустити, що в країнах з невеликими муніципалітетами більшість повноважень закріплено за центральним рівнем. І цьому є докази. Наприклад, освіта у Франції є високоцентралізованою. Центральний уряд керує кадровою політикою на всіх рівнях і складає загальні плани розміщення закладів освіти. Роль муніципалітету обмежена формуванням і утриманням шкільного майна і покриття поточних витрат, не пов’язаних із навчанням.
Литва з відносно великими муніципалітетами дотримується протилежного курсу. Місцева влада тут оплачує зарплату і має формальну функцію контролю за наймом та просуванням по службі персоналу, а також відповідає за формування й утримання шкільного майна.
Проте малі розміри муніципалітетів не завжди виключають можливість отримання великої кількості повноважень. У Франції, наприклад, місцева влада відповідає за водопостачання та каналізацію. Малі громади забезпечують ці послуги, укладаючи угоди з компаніями приватного сектору. В Німеччині малі муніципалітети укладають угоди з районною владою щодо забезпечення початкової та середньої освіти. Муніципалітети можуть також формувати спільні компанії з надання послуг або досягати міжмуніципальних домовленостей (наприклад, одна громада надає певні послуги іншій за обумовленою ціною).
Отже, обидва підходи (як щодо об‘єднання, так і щодо збереження невеликих громад) мають свої переваги і недоліки, і навряд чи доцільно обирати ту, чи іншу схему у чистому вигляді. Очевидно, що добровільно об’єднаю усі громади в Україні не вдасться, а тому, залишаючи можливість для існування малих громад, важливо забезпечити їх інструментарієм розв’язання спільних із сусідніми громадами проблем.
Серед українських 12 тис. територіальних громад половина є малими з населенням менше 3 тис. осіб. Відповідно основні реформаційні зусилля мають бути спрямовані саме на цю групу громад, яка в існуючих умовах практично не має шансів на ефективне самоуправління.
Наразі ні географи, ні економісти, ні політики не мають чіткого уявлення, яким є оптимальний розмір для управління. Дослідження зарубіжного досвіду проведення адміністративно-територіальних перетворень не виявив чіткого взаємозв’язку між кількістю населення, яке проживає в територіальній громаді, та ефективністю надання суспільних благ. Безперечно використання кількості населення як ключового показника при формуванні територіальних громад та наділенні їх повноваженнями є недоцільним. Значно важливішим при цьому є якість управління муніципалітетом та інституційне забезпечення умов щодо консолідації та кооперації органів місцевого самоврядування при наданні тих чи інших суспільних благ.
Популярна сьогодні лауреатка Нобелівської премії з економіки Елінор Остром сформулювала ряд принципів, дотримання яких дозволить розв’язати проблеми територіального управління як з позицій оптимальності, так і збереження демократичності, зокрема:
- місцеві громади можуть ефективно управляти суспільними ресурсами, а якість громадського користування ресурсами залежить від особливостей кожної громади та її здатності до саморегулювання;
- результати створення суспільних благ залежать не стільки від форми власності, скільки від набору правил, який регламентує створення і використання суспільних благ. Тому формування таких передумов повинно базуватися на інституціоналізації соціальних норм громад, які є ефективними не тільки при формуванні кооперативної поведінки, але також заохочують до кооперативної поведінки в тривалій перспективі;
- децентралізація влади та прийняття рішень стає можливою і доцільною у випадку, якщо в її здійсненні зацікавлені всі учасники процесу, інтереси користувачів суспільних ресурсів узгоджені, якість життя населення покращується.
Фінансові аспекти
Очевидно, що децентралізація управління неможлива без передачі на місця повноважень і зобов’язань у фінансовій сфері, тобто без фіскальної децентралізації. Фактично питання бюджетної забезпеченості місцевої влади є важливим як при здійсненні розподілу повноважень між різними органами влади в контексті адміністративної складової реформи, але й в процесі реалізації територіальної реформи. Формування громади, районів та регіонів повинно базуватися на принципах економічної самодостатності.
У процесі фіскальної децентралізації громада стає фактичним господарем своєї території, а для того, щоб вона була здатною забезпечити виконання своїх завдань, вона повинна володіти відповідним обсягом фінансових ресурсів, які необхідні для покриття власних витрат. Принцип фінансової самостійності є ключовим при формуванні місцевого самоврядування.
Оскільки громада є територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування, то при її формуванні доцільно враховувати податковий потенціал.
При формуванні моделі децентралізованого управління в Україні важливими є питання, які стосуються визначення допустимого рівня децентралізації, розподілу сфер відповідальності між різними управлінськими рівнями та закріплення джерел їх фінансування. Так, для досягнення цілей ефективного управління рівень децентралізації може бути різним, а його вибір залежить від таких складових як доходи на душу населення, диференціація доходів між населенням і регіонами, якість місцевих управлінських кадрів тощо. Очевидно, що для України як країни з низьким рівнем доходів на душу населення надто високий рівень децентралізації не сприятиме розвитку.
Слід зазначити, що навіть для країн з високим рівнем доходів на душу населення допустимий рівень децентралізації є обмеженим. Зокрема, вважається, що при надмірній децентралізації міжмуніципальні та міжрегіональні зовнішні ефекти не можуть бути врахованими, а також не реалізується економія від масштабу. В той же час при низькому рівні децентралізації спостерігається зниження ефективності при забезпеченні громад суспільними благами, що стримує економічне зростання. Сучасні дослідження свідчать, що у країнах з високим рівнем доходів на душу населення середній рівень децентралізації стимулює вищі темпи довгострокового економічного зростання, ніж низький та високий рівні. Показником високого рівня децентралізації є частка місцевих видатків на рівні більш як 45 % загальних урядових видатків, середнього рівня – 30-45 %, а низького рівня – менш як 30 %. В Україні частка місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів) у зведеному бюджеті за 2014 рік становила лише 22,2 %, а за прогнозними даними на 2015 рік – лише 18,1 %.
Рис. Частка доходів місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) у зведеному бюджеті
Стосовно податкового потенціалу децентралізації в Україні, слід відзначити наявність значної диференціації за рівнем фінансової спроможності регіонів, податкова база більшості з яких є недостатньою для самостійного виконання покладених на місцеву владу функцій. Недостатність власних та закріплених доходів місцевих бюджетів, нерівномірність розподілу податкової бази в Україні (ПДВ, акцизи, податок на прибуток підприємств), мобільність податкової бази (податок на прибуток підприємств) на сучасному етапі розвитку обмежує переваги від глибокої децентралізації державного управління. Зважаючи на нерівномірність розподілу податкової бази між регіонами, необхідно закріпити за місцевою владою диверсифіковані джерела надходжень. Важливо забезпечити зв'язок дохідної частини місцевого бюджету із результативністю місцевої економіки та ефективністю використання місцевих ресурсів (у тому числі й природних).
Зокрема перспективним у даному напрямі є розкриття потенціалу такого джерела доходів місцевих бюджетів розвитку як залучення коштів замовників будівництва об’єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури, що передбачено статтею 40 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності”.
Наприклад у місті Ірпінь дане джерело надходжень забезпечує майже 28% надходжень до спеціального фонду, і практично 98 % бюджету розвитку. Тоді як на нововведений акцизний податок у 2015 році припадає лише 100 тис грн., що становить 0,3% власних доходів. Фактично структура доходів бюджету міста суттєво не змінилася із змінами у бюджетному та податковому законодавстві: 5 джерел забезпечують формування понад 97 % власних доходів міста.
Наразі структура джерел надходжень бюджетів місцевого самоврядування є мало диверсифікованою і в значній мірі залежить від міжбюджетних трансфертів та надходжень від ПДФО. Проте після об‘єднання громад у їх розпорядженні можуть з‘явитися додаткові джерела доходів, ефективне використання яких може суттєво покращити рівень їх самодостатності. Насамперед йдеться про землю, відповідальність за управління якою покладається на місцеві ради. У даному напрямі важливо забезпечити нагляд за використанням земельних ресурсів, з тим щоб не допустити корупційної складової на місцевому рівні при розпоряджанні ними.
Висновки
Реформуючи територіального систему управління в Україні необхідно враховувати потенційні загрози (у тому числі й політичні), які несе децентралізоване управління, а процеси фіскальної децентралізації реалізовувати на тих рівнях управління, на яких можливе ефективне забезпечення населення суспільними благами.
На даному етапі децентралізація має стосуватися насамперед локального рівня із фінансовим підкріпленням функцій та відповідальності місцевого самоврядування базових адміністративно-територіальних одиниць, тоді як питання фінансового посилення регіонів має розглядатися у більш віддаленій перспективі.
Ефективність функціонування локального рівня адміністративно-територіального устрою передбачає існування тісного взаємозв’язку між суб‘єктами територіальної громади і ресурсами, які формуються в рамках локальних відтворювальних циклів (фінансові, матеріальні, адміністративні, духовні, людські, природні тощо). Відповідно локальна ресурсна база має відображатися у місцевих бюджетах шляхом розширення їх доходної бази за як рахунок податків на нерухоме майно, так і на прибуток, що генерується місцевою економікою.