По новому закону, повышение налогов касалось лишь тех, кто зарабатывает более $400,000 в год ($450,000 для семейных пар) и даже для них оно произошло бы не в полном объёме. В целом, прирост доходов от налогообложения ожидался на уровне 20% от прироста, который случился бы в случае полноценной реализации «фискального обрыва».
Наиболее интересная часть нового закона, однако, касалась государственных расходов. Вопрос их снижения не разрешён, а отложен – на два месяца. Окончание этого срока совпадает с ожидаемым достижением Казначейством США потолка государственного долга – уровня накопленных государством долгов, превышать который правительство по закону не имеет права и который определяется Конгрессом. Фактически, снижение государственных расходов и поднятие потолка госдолга – а оба они упёрлись в необходимость компромисса между демократическими Президентом и Сенатом и контролируемой республиканцами нижней палатой Конгресса – оказались скомпонованы в один вопрос.
Конгресс и потолок государственного долга
Исторически, Конгресс США всегда контролировал и ограничивал наращивание долга федеральным правительством, вплоть до выдачи разрешений на конкретные выпуски облигаций. К 1939 году эти ограничения выкристаллизовались в нынешнюю форму – общее ограничение допустимого федерального долга на уровне определённой Конгрессом суммы.Такая система во многом противоречива. Государственные расходы – федеральный бюджет – определяются всё тем же Конгрессом в виде соответствующего закона. Исполнительная власть США обязана это закон выполнить в полном объёме. Соответственно, если принятый бюджет дефицитен, она вынуждена занимать и наращивать долг, который ограничен установленным Конгрессом потолком. В результате, Конгресс может принять бюджет, невыполнимый без превышения лимита и тем самым поставить исполнительную власть в тупик.
Кроме того, достижение лимита резко повышает риск дефолта правительства США и невыполнения им бюджетных обязательств. Это ярко проявилось летом 2011 года, когда несговорчивость республиканских конгрессменов, без согласия которых невозможно было повысить потолок госдолга, на месяц заморозила деловую активность в стране, обвалила рынок акций и привела к снижению кредитного рейтинга США агентством Standard’s & Poor’s.
Следует отметить, что состав нижней палаты Конгресса с тех пор не изменился и переговоры по поводу снижения государственных расходов и повышения лимита госдолга ведутся с теми же самыми людьми. Немалая их часть принадлежит к «Чайной партии» – радикальному консервативному движению, выступающему за снижение налогов и госрасходов и балансирование бюджета. Именно их бескомпромиссная позиция была одной из основных причин кризиса 2011 года. И нет поводов полагать, что в 2013-м они будут вести себя по-другому.
Экономическая угроза
В целом, несмотря на схожее воздействие на дефицит бюджета, неповышение потолка госдолга опаснее, чем «фискальный обрыв». Основная разница состоит в непредсказуемости последствий первого.Последствия «фискального обрыва», чётко обозначенного законодательно, были заранее подробно просчитаны различными организациями – например, Управлением Конгресса США по бюджету. Понятны были размеры ущерба для экономики, а также воздействие на долгосрочное состояние государственного долга. Причём, и то и другое прогнозировалось в динамике, то есть можно было заранее ожидать тех или иных изменений на том или ином временном промежутке.
Такая прогнозируемость сама по себе снижала риски, так как давала бизнесу, потребителям и, в особенности, инвесторам в гособлигации США представление о будущем, пусть даже и неприятном. В результате, у них исчезал повод для паники, которая могла бы нанести чуть ли не больше ущерба, чем само сокращение дефицита бюджета.
Неповышение же лимита госдолга, наоборот, представляет собой одну сплошную неясность. Правительство будет неизбежно вынуждено сокращать свои расходы, но, в отличие от ситуации с «фискальным обрывом», такая секвестрация не будет регламентирована – сокращено может быть всё, что угодно. Причём, это сокращение будет происходить очень быстро. Заранее отреагировать на риск такого события сокращением активности могут все сектора экономики. Это, в свою очередь, усугубит и без того сильный ущерб. Собственно, в 2011 году непосредственного секвестрования госрасходов не было вообще, одного только этого риска оказалось достаточно для того, чтобы поставить страну и мир на грань рецессии.
Отдельную – и огромную – угрозу при неповышении потолка госдолга представляет собой реакция финансовой системы. Гособлигации США, считающиеся безрисковым активом, играют в ней особую роль. К процентным ставкам по ним привязывается большая часть процентных ставок по различным видам кредитов. Они являются основным залоговым инструментом в разнообразных операциях, требующих залогов. Наконец, именно гособлигации США являются главным инструментом для формирования валютных резервов разными странами. Например, Япония и Китай держат в них более $1 трлн каждая. Паника на этом рынке (а её риск при неразрешении ситуации с потолком госдолга резко возрастает) может иметь катастрофические последствия.
Платиновая монета
Политическое противостояние достигло такого уровня, что всерьёз стали обсуждаться меры, которые в другой ситуации были бы сочтены абсурдными. В первую очередь это так называемая «платиновая монета». Дело в том, что чеканка монет в США находится в ведении Казначейства (в отличие от относящихся к вотчине Федеральной резервной системы банкнот). Монеты ограничены определённым номиналами – например, Казначейство не может отчеканить серебряную монету стоимостью в $1 трлн. Однако, монет из одного вида металлов – платины – эти ограничения не касаются.
Такое исключение было сделано с целью облегчить чеканку коллекционных и мемориальных монет. Но буквальное трактование закона позволяет правительству отчеканить в виде платиновой монеты любую сумму денег. Потом эта монета может быть передана на баланс ФРС в обмен на нормальное финансирование в аналогичном её номиналу объёме. Таким способом федеральное правительство может продолжить финансировать себя в обход Конгресса, даже если последний откажется повысить лимит госдолга.
Безусловно, подобное решение абсурдно, и это признают даже его сторонники. Однако, они считают такую абсурдную меру спасительной и предпочитают её фактическому дефолту американского правительства. При этом, среди них есть немало влиятельных лиц, включая как политиков, так и экономистов (например, Нобелевский лауреат Пол Кругман).
Впрочем, администрация Обамы отвергла «платиновую монету» - её представители призвали Конгресс к ответственному поведению и заявили, что такое поведение не может быть заменено никакими нестандартными решениями.
Временная передышка
Более того, определённого компромисса достичь-таки удалось. Нижняя палата Конгресса разрешила Казначейству привлекать долговые средства для финансирования своих расходов до конца мая. Вместо решения проблемы, она была, как это любят делать политики, отложена. До лета мы можем быть на счёт США спокойны. Однако, вопрос неизбежно встанет вновь. И, судя по ожесточённой реакцией соратников по партии, с которой столкнулся спикер нижней палаты Конгресса от республиканцев Джон Бейнер, окончательно разрешить его будет непросто. Есть вероятность, что всех нас ждёт повторение лета 2011 года – того самого, с которого началась нынешняя серия экономических проблем для Украины.