Попытавшись аннексировать Крым, Россия нарушила настолько фундаментальные нормы международного права, что пошатнулась вся «Вавилонская башня» мироустройства, которую Объединенные нации долго и настойчиво отстраивали после Второй мировой войны. Международное сообщество отреагировало на это геополитическое землетрясение вполне прогнозируемо: насильственное приобретение территории не может быть оправдано и признано. Россию подвергли санкциям и международной изоляции.
В условиях блокирования Россией Совета Безопасности ООН лидерство в формировании ответа на российскую агрессию взяла на себя Генеральная Ассамблея. 27 марта 2014 года она приняла резолюцию 68/262 «Территориальная целостность Украины», которой призвала не признавать любое изменение статуса Автономной Республики Крым и города Севастополя и воздерживаться от любых действий или шагов, которые могут толковаться как такое признание.
Сжатая и ёмкая формула, характерная для документов международных организаций, нуждалась в развитии. Фактически Украине как государству, которое больше всего пострадало от российской агрессии, вручили «томос коллективного непризнания» и благословили наполнить его реальным содержанием. Именно Украина должна была определиться и сориентировать международное сообщество, какие действия относительно оккупированного Крыма являются приемлемыми, а какие – недопустимыми, на что она может согласиться из гуманитарных, правозащитных или иных соображений, а что будет рассматривать как нарушение своего суверенитета при любых обстоятельствах.
К сожалению, за годы, прошедшие с момента принятия резолюции, мы так и не удосужились разработать комплексную и консолидированную политику в данной сфере. Тезис о «непризнании аннексии Крыма» надёжно вошел в лексикон многих украинских политиков, однако, остался общим местом в их речах, не воплотившись в соответствующие законопроекты и внешнеполитические инициативы. Более того, частота и неуместность его использования свидетельствует о том, что политические деятели нашего государства не очень хорошо понимают, что имеется в виду.
На самом деле речь идёт о задаче чрезвычайной важности. Если Украина хочет, чтобы в вопросе непризнания аннексии Крыма все международные игроки играли по правилам, то она должна их чётко установить, сделать достоянием общественности, ввести ответственность за нарушение и, что самое главное, сама добросовестно их соблюдать.
Пока что последние пять лет международные партнёры в лучшем случае руководствуются собственным пониманием правил игры, подгоняя их под свои интересы и геополитические императивы, в худшем – играют в тёмную. Показательной стала печально известная история с поставкой газовых турбин немецкого концерна Siemens, которые вместо заявленной российской Тамани оказались в оккупированном украинском Крыму.
Безусловно, разработка таких правил усложняется отсутствием единого, международно-правового акта, который кодифицировал бы институт международного признания, закрепил бы на международном уровне его основные элементы. Источником вдохновения в данном случае должна послужить международная практика, сформировавшаяся на протяжении почти 90 лет его применения в ответ на серьезные нарушения международного права. Вспомним аннексию Ираком Кувейта, оккупацию Марокко Западной Сахары, захват Индонезией Восточного Тимора, арабо-израильский конфликт. Анализ этих и многих других ситуаций, связанных с Северным Кипром, Приднестровьем, Абхазией и Южной Осетией, Нагорным Карабахом, даёт возможность набросать эскиз политики непризнания аннексии Крыма.
Какие же элементы могут и должны лечь в основу политики непризнания?
В сфере официальных отношений чрезвычайно важным и абсолютно логичным элементом является обязанность всех государств-членов ООН, международных организаций и специализированных учреждений воздерживаться от дипломатических, консульских, а также иных официальных сношений, которые повлекли бы за собой признание суверенитета РФ над временно оккупированной территорией Автономной Республики Крым и города Севастополя.
Такая обязанность хотя и носит общий характер, тем не менее, имеет много конкретных проявлений. Прежде всего, все государства и международные организации должны прекратить деятельность своих представительств, учреждений, миссий на оккупированной территории и отозвать из Крыма свой персонал. Дипломаты, консулы, международные чиновники, аккредитованные в Москве для работы на территории РФ, не имеют права действовать на оккупированном полуострове.
Исполнение любых дипломатических функций или совершение консульских действий относительно жителей Крыма, включая выдачу им виз для въезда на территорию других государств, должно осуществляться исключительно на материковой территории Украины. И наоборот, иностранные государства и международные организации не должны аккредитовать должностных лиц, если они направляются як официальные представители т.н. «Республики Крым», соглашаться на открытие представительств Крыма як субъекта РФ в любой форме.
Несомненной обязанностью государств должны стать запрет оккупационной власти Крыма выступать истцом в национальных судах и отказ признавать её действия в этом качестве. Россия также не может быть наделена правом представлять АРК или Севастополь в иностранных национальных и международных судах или арбитражах как истец. В этой связи позитивным опытом можно считать рассмотрение дела о возвращении на территорию Украины «Скифского золота», которое экспонировалось в музее Алларда Пирсона. Ни Российская Федерация, ни бутафорская «Республика Крым» не смогли стать оппонентами Правительства Украины в ходе судебного производства в Окружном административном суде Амстердама. Противная сторона была представлена лишь «крымскими музеями».
Иным аспектом непризнания на официальном уровне должно быть чёткое требование Украины не признавать т.н. «выборы» в Крыму, организованные и проведённые оккупационной властью, а также не признавать «должностных лиц», избранных на этих выборах как в местные органы управления, так и в федеральные органы власти РФ. Для таких псевдочиновников должны раз и навсегда закрыться двери международных организаций, конференций, других международных форумов. Украине по силам добиться, чтобы ООН, ОБСЕ, Совет Европы, ЕС воздерживались от направления наблюдателей для наблюдения за т.н. «выборами» на оккупированных территориях. Присутствие международных наблюдателей, даже при условии подготовки абсолютно объективного и жёсткого отчёта по итогам, будет неизбежно использовано Кремлём для легитимации аннексии.
На официальном уровне непризнание должно проявляться в представлении информации относительно АРК и Севастополя как части территории Украины в статистических и других официальных документах, а также их надлежащем обозначении на электронных и печатных картах, на фото- и видеоматериалах, в печатных изданиях, корректном упоминании во время теле- и радиоэфиров. С юридической точки зрения значимость подобных вещей довольно ограничена, при этом с точки зрения ежедневной коммуникации и аудиовизуального восприятия обязанность надлежащим образом обозначать Крым является одной из важнейших.
По определению не подлежат признанию любые акты, решения, документы, совершённые или выданные российской оккупационной властью на территории АРК и Севастополя, и в первую очередь, любые документы, которые удостоверяющие личность, устанавливающие факты, фиксирующие изменение права собственности и т.п. Подписи и печати «крымских» судей, прокуроров, адвокатов, нотариусов должны превратиться в чёрную метку для государственных органов и коммерческих структур иностранных государств. Их заведомая ничтожность не должна вызывать сомнений.
Непременной составляющей непризнания является избежание любых контактов и сотрудничества с оккупационной власть в Крыму, в частности официальных поездок в нарушение законодательства Украины о въезде в Крым/выезде из Крыма иностранных высокопоставленных чиновников, политиков, активистов, учёных, экспертов, бизнесменов, а также недопущение участия представителей российской оккупационной власти в Крыму, созданных и управляемых ею предприятий, учреждений и организаций в международных мероприятиях.
На уровне международных организаций политика непризнания должна проявляться, прежде всего, в последовательном и корректном использовании терминологии, введенной резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 68/262, 71/205, 72/190, 73/194 и 73/263 относительно Российской Федерации как оккупационной власти, АРК и Севастополя как временно оккупированной территории. Эта терминология должна звучать повсюду вместе с подтверждением приверженности суверенитету, независимости и территориальной целостности Украины в пределах её международно признанных границ. На каждое российское «Крымнаш» Украина и её партнеры с разных трибун должны напоминать, что международное сообщество не признало попытку России аннексировать АРК и Севастополь, а любые действия РФ, направленные на оправдание и легитимацию этой аннексии, являются ничтожными.
Основываясь на политике непризнания, Украина должна требовать изъятия/отказа от размещения на веб-сайтах или других электронных ресурсах международных организаций информации (докладов, графических материалов, документов), которая могла бы истолкована как признание изменения статуса АРК и Севастополя. Если же это невозможно в силу процедурных или иных объективных причин, каждая такая публикация должна сопровождаться разъяснениями или оговорками с упоминанием соответствующих резолюций ГА ООН.
Под давлением Украины международные организации должны обеспечить, чтобы их деятельность, а также деятельность их руководящих и рабочих органов в пределах утверждённых мандатов покрывала территорию АРК и Севастополя исключительно как неотъемлемую часть территории Украины. Визиты международных чиновников на Крымский полуостров могут осуществляться только по приглашению или по разрешению украинской стороны при условии строгого соблюдения законодательства Украины. Любые рекомендации, доклады или оценки ситуации в АРК и Севастополе должны предоставляться в рамках украинских мониторинговых / оценочных циклов и адресоваться, в первую очередь, компетентным органам государственной власти Украины. В то же время сотрудничество международных организаций с РФ не должно распространяться на временно оккупированную территорию: на крымских курортах не могут проводиться мероприятия под их эгидой.
В сфере заключения и применения международных договоров политика непризнания также призвана установить свои «красные линии». Так, все двусторонние международные договоры с Российской Федерацией должны применяться только по отношению к территории РФ в пределах её международно признанных границ, то есть без учёта АРК и Севастополя. Стратегическое задание Украины состоит в том, чтобы как можно больше государств нотифицировали такую позицию российскому МИД.
Что же касается многосторонних договоров, участником которых является Украина, то логичным проявлением политики непризнания должны стать соответствующие оговорки (отступления, заявления об ограниченной юрисдикции) на период временной оккупации Россией АРК и Севастополя. Помимо прочего, в этих оговорках должно содержаться требование рассматривать любые документы или запросы, направленные оккупационной администрацией РФ, должностными лицами любого уровня самопровозглашенных органов Крыма, как неправомерные и ничтожные, вне зависимости от того, направлялись ли они непосредственно или через компетентные органы РФ. Таким образом действие положений конвенций, которые предусматривают прямую коммуникацию или взаимодействие с территориальными органами Украины в АРК и Севастополе, будет приостановлено.
Аналогичными соображениями следует руководствоваться во время проведения переговоров и заключения новых двусторонних и многосторонних договоров. В идеале каждый международный договор, который заключается Украиной, должен содержать положения, ограничивающие его действие на оккупированной территории АРК и Севастополя, а документ о присоединении Украины к любой конвенции – оговорку о невозможности гарантирования надлежащего применения её норм в АРК и Севастополе на период их военной оккупации Россией.
Сферой, в которой политика непризнания наиболее тесно переплетается с санкциями и контрмерами, была и остаётся экономика. В этой области чрезвычайно сложно провести границу, где заканчивается одно и начинается другое. Вместе с тем, есть случаи, когда такое разграничение возможно. Например, именно политика непризнания требует, чтобы предприятия, принадлежащие иностранным государствам или находящиеся под их контролем, прекратили свою экономическую деятельность на оккупированной территории АРК и Севастополя, расторгли любые деловые отношения с субъектами предпринимательской деятельности Крыма, отказались от участия в инвестиционных проектах на территории полуострова.
Частью политики непризнания является также обязанность государств прекратить финансовую поддержку своих физических и юридических лиц (субсидии, дотации, льготы) в тех случаях, когда такая поддержка будет способствовать торговле или экономическому сотрудничеству с оккупированной территорией. Непризнание может проявляться в отказе государств защищать инвестиции и концессии своих граждан и юридических лиц на оккупированной территории от исковых требований Правительства Украины.
Проявлением политики непризнания может стать и запрет на импорт товаров, произведенных в Крыму и Севастополе, без сертификата происхождения, выданного украинскими органами власти. Напротив, распространение запрета осуществлять экономическую и предпринимательскую деятельность в Крыму на частный сектор следует расценивать скорее как санкции, нежели проявление политики непризнания.
Отдельным и исключительно важным направлением политики непризнания является обеспечение соблюдения запрета на заход судов под иностранным флагом в закрытые порты АРК и Севастополя. В июне 2014 года Украина закрыла морские порты в Керчи, Феодосии, Ялте, Евпатории и Севастополе до возобновления конституционного порядка Украины на оккупированных территориях. Иностранные государства были уведомлены о факте закрытия как на двусторонней основе, так и с использованием механизма Международной морской организации (IMO). Несмотря на это суда продолжают заходить в закрытые порты Крыма.
Действенность политики непризнания требует реальных, а не декларативных шагов по привлечению к ответственности судовладельцев, капитанов, судов-нарушителей. Важно, чтобы в фокусе оказалась вся цепочка «морской индустрии»: крюинговые компании, страховые компании, морские и речные реестры… Как и любой другой бизнес, эта индустрия основана на репутации, поэтому взаимодействие со страховиками, которые откажутся страховать морские суда, заходящие в закрытые порты Крыма, может быть не менее эффективной, чем уголовное преследование судовладельцев или команды.
В области воздушного сообщения политика непризнания должна развиваться по меньшей мере в двух направлениях.
Во-первых, соблюдения запрета на использование закрытых аэропортов Крыма, в частности, аэродромов «Севастополь (Бельбек)», «Заводское», «Симферополь», и на использование воздушного пространства над Крымским полуостровом, закрытого Украиной от поверхности до высоты в 8500 метров.
Во-вторых, защиты исключительного права Украины на аэронавигационное обслуживание в Симферопольском районе полётной информации над территорией АРК и Севастополя, прилежащими водами, а также в части воздушного пространства над акваторией Чёрного моря. В рамках данного сегмента отчаянные попытки РФ узурпировать полномочия Украины на регулирование полётов в пределах Симферопольского РПИ должны систематически блокироваться на уровне ICAO, Евроконтроля, Black Sea Task Force, а борты, осуществляющие незаконные авиационные перевозки на оккупированный полуостров, – преследоваться за нарушение норм международного права и национального законодательства Украины.
Список элементов, как и перечень сфер, где должна применяться политика непризнания, не носят исчерпывающего характера. По большому счёту она должна проявиться в каждой области и с учётом её специфики дать необходимый результат. К примеру, в области культуры одним из проявлений политики непризнания является запрет экспонировать на территории иностранных государств культурные ценности, незаконно вывезенные Россией из оккупированного Крыма. Вряд ли картины мариниста Ивана Айвазовского, вывезенные в Третьяковскую галерею, смогут продолжить свой выставочный путь в ведущие музеи Европы или Америки, а даже, если они там и окажутся, то ни одно государство не предоставит им иммунитеты и гарантии, необходимые для защиты от исковых требований Украины.
В начале 2014 года никто не мог представить себе, что произойдет в Крыму. Сценарий захвата полуострова был лишь одним из многих возможных, а в сценарий его аннексии не верилось вообще. Тем не менее, сегодня мы отмечаем уже пятую годовщину этих печальных событий. Что бы там не предрекали Ванги и Нострадамусы от политики, никто наверняка не знает, когда оккупация завершиться. Следом за Отто фон Бисмарком Путин провозгласил знаменитое «Блаженны владеющие» и вряд ли так легко отступит от своих слов. Отказ от Крыма для него обернётся мгновенным и разгромным поражением.
Советская оккупация балтийских государств длилась пятьдесят лет, негласная оккупация россиянами Приднестровья длится более двух десятилетий, грузинские регионы Абхазии и Южной Осетии оккупированы «российскими миротворцами» уже более десяти лет… На этом фоне очевидно, что российская оккупация Крыма – это надолго. Россия видит себя в роли восточного мудреца, сидящего на берегу и ожидающего, пока мимо него не проплывёт труп украинской государственности, чтобы подобрать суверенитет над Крымом, а возможно и над другими регионами Украины. Сколько уже было таких случаев, когда противоправно приобретенная территория вследствие давности владения становилась частью государства-захватчика…
У России есть время, а у Украины – лишь часы, стрелки которых стремительно приближают самые негативные геополитические сценарии будущего. Остановить их бег может активное, а желательно – проактивное, противодействие нашего государства легитимации аннексии Крыма. Его краеугольным камнем должна стать последовательная, системная и консолидированная политика непризнания. При чём наполнить эту политику конкретным содержанием должна именно Украина, а не США, ЕС или «Большая семёрка». Её разработка и эффективная реализация являются не меньшим тестом на международную правосубъектность Украины, чем создание боеспособных вооруженных сил или обеспечение макрофинансовой стабильности.
Взгляды, изложенные в данной статье, выражают исключительно точку зрения автора и не могут быть истолкованы как официальная позиция МИД Украины.