Так вже сталося, що в дев’яносто шостому році наш Основний закон писався не навіки і для народу України, а для фіксації тодішнього розподілу сил і під дуже конкретних людей з іменами та прізвищами. З одного боку, був тогочасний президент Леонід Кучма, а з іншого – соціалісти та комуністи, які тоді домінували в парламенті.
Але тепер все по-іншому. І Кучма, і соціалісти з комуністами давно у минулому, а Україна за чверть століття пройшла складний шлях демократизації суспільства через ланцюжок криз, революцій та війни. І тепер розподіл сил, закладений у 1996 році і відредагований у році 2004, тріщить по швах у декількох місцях, погрожуючи залишити країну навіть без ілюзії єдності та балансу влади.
Сильний президент – гарант чи загроза демократії?
Існування сильного інституту президента на зорі української незалежності, мабуть, було виправданим. У той час інші інститути влади були або цілком радянськими, або лише у зародковому стані навіть попри те, що тоді існував Народний Рух та декілька менших демократичних партій. Але вони не могли ні взяти владу в державі у свої руки, ні сформувати низову альтернативу червоним директорам, головам колгоспів та апаратникам. Тому інститути тимчасово заміняла воля однієї особи.
Протягом останнього десятиліття саме президенти є причиною перекосу влади. Вони не дають розвиватись іншим інститутам, як то політичні партії та парламентська демократія, професійна державна служба чи незалежне правосуддя. А причиною тому – жага до абсолютної влади.
Як наслідок, кожен новий керівник держави на своєму імені заводить у Раду зібрану десь напередодні політичну силу, яка є лише крихкою імітацією політичної партії у нормальному її розумінні. Кожен з них за допомогою ручних депутатів постійно розширює свою владу, нехтуючи обмеженням, встановленим Конституцією.
Так само вже звично кожен новий президент намагається перезапустити державну службу та судову систему. От тільки чомусь замість незалежних суддів і публічних службовців ми постійно отримуємо інституції, глибоко залежні від глави держави, який їх перезапускав, або від його найближчого оточення.
Вічна колотнеча, перезапуски та перестановки жодним чином ні не реформують, ні не посилюють державну владу. Навпаки. Вони разом із дискредитацією суду та публічної служби ведуть до того, що жодна пристойна людина не хоче йти в суди, міністерства і ЦОВВ. А й справді, навіщо? Щоб тебе вважали хабарником за замовчуванням, а з приходом нового президента без жодних підстав звільнили як представника попередньої влади?
Найбільший парадокс у тому, що жоден з президентів не зміг дати собі ради навіть із тією легальною владою, яка в нього була. Однак перманентно тягнув все більше і більше наче, заперечуючи закони фізики. Адже чим більший тягар, тим швидше тебе роздавить.
Теперішня ситуація яскраве тому підтвердження. Володимир Зеленський понад рік має не лише власне президентське крісло, а й більшість в Раді та Кабмін. Однак така абсолютна влада вилилась у повне безвладдя. У нездатність ухвалювати виважені, мудрі та відповідальні рішення в умовах війни, пандемії та перманентної економічної кризи.
Тому необхідність йти якомога далі від великої влади одного до пропорційно розподіленої влади та відповідальності багатьох є зараз як ніколи очевидною. Тягар і спокусу влади треба ділити між багатьма її носіями та не залишати шпарин для можливості її захопити комусь одному. Інакше ми або скотимось у диктатуру, або імовірніше прийдемо до повної анархії та нежиттєздатності держави.
Регіони проти центру
Другою вже новітньою проблемою, відповідь на яку мала б дати Конституція, є диспропорція між сильним місцевим самоврядуванням і слабкою державною владою на місцях.
Децентралізація, яка передала в громади гроші та свободу ухвалення рішень, була, безумовно, однією з найуспішніших реформ. Однак якщо інститути держави розвиваються нерівномірно, одні швидше, а інші повільніше, центр влади обов’язково кудись зміщується, і весь механізм перестає працювати нормально. Разом з тим, виростає цілий прошарок тих, хто встиг скористатися вітром змін і далі хоче отримати від них чим більше.
Перші після закінчення процесу об’єднання громад місцеві вибори продемонстрували силу нових регіональних еліт. Навіть незалежно від другого туру більшість мерів великих міст не будуть належати до партій, представлених фракціями в парламенті. В частині міст перемагають мери та локальні політичні сили їхнього імені. Наприклад, Геннадій Кернес і його блок «Успішний Харків» чи Вадим Бойченко і його блок у Маріуполі.
В інших містах владу здобувають представники новостворених партій на зразок партії «Пропозиція» заснованої керманичами Дніпра, Миколаєва, Житомира Кропивницького та інших. Досить лише глянути її програму, щоб помітити, що апетити регіональних еліт, які вона представляє, не закінчуються на тій і так широкій владі органів самоврядування. Партія хоче, щоб на місцях обирали мирових суддів та шерифів, формували муніципальну варту, а також держава передала їм доходи від азартних ігор й екологічного податку.
Схожа історія з іншим проєктом, створеним під регіональні еліти. В програмах осередків партії «За майбутнє», яку пов’язують з Ігорем Коломойським, дуже часто зустрічається теза про необхідність створення в Україні двопалатного парламенту.
Двопалатні парламенти здебільшого характерні або для держав з сильними монархічними традиціями, або для федерацій. Їхні нижні палати представляють весь народ, а верхні – окремі території: федеральні землі у Німеччині чи штати у США. І саме створення верхньої палати є ще одним способом збільшити владу регіональних еліт тепер вже на загальнонаціональному рівні.
На зростання апетитів місцевих керманичів державна влада намагається відповідати відверто недолуго, пропонуючи замінити місцеві державні адміністрації на префектів. На думку попереднього і теперішнього президентів, така зміна збалансує впливи центру і провінцій. Однак, останні спроби внести ці норми в Конституцію були провалені у зародку через категоричну незгоду з ними саме місцевого самоврядування, яке б мало стати об’єктом контролю президентських префектів.
Можна сказати, що ця система забезпечує не співіснування, а навпаки війну між сильним місцевим самоврядуванням, яке має колосальну підтримку на місцях і слабкою центральною владою, яка значну частину свого політичного капіталу втрачає десь за рік після свого обрання. Отже, не складно припустити, що у цій війні переможуть саме локальні еліти, але програє і держава, і народ.
Тому замість контролю варто шукати моделі співіснування і розподілу функцій. Наприклад, держава має зберегти свою монополію на застосування легальної сили. Вона ж має визначати, що діти вчать у школі, а громада – у якому саме приміщенні вони навчаються. З одного боку Конституція має захищати громади від втручань центру в локальні справи, а з іншого – у жодному разі не давати перебирати місцевому самоврядуванню ті функції, без яких держава перестане бути унітарною чи взагалі життєздатною як єдине ціле.
Війна старих інституцій проти нових
Третьою докорінною зміною суспільного договору є створення нових інституцій, яким немає місця у старій Конституції, та боротьба між ними та представниками старої системи. Йдеться, звичайно ж, про НАЗК, НАБУ та САП, і меншою мірою – про антикорупційний суд.
Усі перелічені структури виникли після Революції Гідності та є одним з її наслідків. Однак творці та законодавці антикорупційних органів не потурбувалися про конституційне підґрунтя їхньої діяльності. А на додачу до цього, під прицілом цих органів опинилися всі топ-посадовці країни – депутати, міністри, судді. Тобто це структури, покликані боротися з тим, що заведено вважати елітарною або політичною корупцією. І звичайно ж, вся система кинулась боротися проти них, але так, щоб не брати на себе політичної відповідальності за їхнє руйнування. Просто кажучи, загрібати антикорупційний жар чужими руками.
Із указом про призначення Артема Ситника і повноваженнями президента у законі про НАБУ все було просто – їх там немає і з жодних інших норм Основного закону вони не випливають. Отже, вони справді були неконституційними. Навіть найчесніший склад Конституційного суду був би змушений констатувати цей простий факт. Тому перший удар по системі боротьби з політичною корупцією був і легальним, й очікуваним.
Абсолютно протилежна історія з останнім рішенням КСУ, яким визнано неконституційними контрольні повноваження НАЗК та кримінальну відповідальність за неподання декларацій. Якщо про те, де межа влади НАЗК, ще можна сперечатися, то у випадку з тим, чи є неподання декларації настільки небезпечним, щоб вважати його злочином, все очевидно. Наприклад, кримінальна відповідальність за крадіжку настає, якщо сума привласненого перевищує 192 гривні 10 копійок, а неподання декларації є способом приховати доходи, отримані незаконним шляхом. І йдеться про суми, на порядок більші, ніж 200 гривень.
Незважаючи на кардинальну відмінність двох описаних ситуацій, і там, і там йдеться саме про спір щодо ролі та місця антикорупційних органів в загальній системі державної влади. Навряд чи ситуація в Україні найближчим часом зміниться настільки, що влада перестане бути легкою дорогою до багатства. Тому потреба в таких органах є і буде існувати тривалий час.
Для нормального функціонування антикорупційна система потребуватиме надійного правового підґрунтя для захисту від зазіхань політичних еліт. З іншого боку, антикорупційні органи мають надзвичайну природу, тому можуть одного дня почати діяти на власну користь і проти еліт, і проти держави. Отже, потребують чіткого встановлення базових правил і меж їхньої діяльності. І в одному, і в іншому випадку теперішня редакція Конституції не має що запропонувати. Тому відповіді слід буде шукати у майбутньому.
Наостанок
Вище описані лише три найбільш впливові на країну та найбільш помітні загалу проблеми з теперішньою редакцією Конституції. Є й багато інших: починаючи від суперечливих норм і пустих декларацій, до норм, яким взагалі не місце в основному законі.
Також в рамках цієї Конституції неможливо буде провести повноцінну реінтеграцію звільнених від окупації територій, яка неодмінно колись станеться. Адже вона потребуватиме тривалого часу дії спеціального правового режиму. Вочевидь, він буде несхожим ні на надзвичайний, ні на воєнний стан і передбачатиме поетапне відновлення як мінімум політичних прав громадян, усунення наслідків колабораціонізму та специфічної перехідної системи органів державної влади.
Без сумніву, є й такі конституційні проблеми, яких ще не помітили навіть професійні правники. І це не просто так. Конституція писалася під політичну доцільність 1996-го, а не для людей і поколінь. Тому критично важливо зараз, коли Основний закон пострадянського періоду віджив своє, почати повноцінну дискусію про те, як жити завтра і як будуть жити наші діти. Інакше його знову напишуть за нас.