Закон чи Кодекс?
Адже в контексті виборчої тематики робоча група може працювати за кількома напрямами.
Скажімо, вона може спробувати розібратись в тому, чому всупереч Конституції на деяких округах досі не призначено проміжних виборів до ВР – до прикладу, на округах, де обиралися колишні народні депутати України Борис Філатов та Владислав Атрошенко, яких було обрано згодом на місцевих виборах мерами (у зв’язку з чим достроково припинені їх повноваження), а також на окрузі, на жаль, загиблого нардепа Ігоря Єремеєва?
Або предметом обговорення може стати інше: владі треба визначитись з питанням можливості або неможливості проведення дострокових парламентських виборів. Це зондування схем та технологій, на кшталт випробуваних на скандальному 205 окрузі в Чернігові.
При цьому сам Парубій постійно повторює владну мантру про те, що криза в парламентській коаліції та уряді вирішена, тому дочасних виборів не буде.
Не хочеться думати про те, що спікер мав на увазі все, що завгодно, окрім широкої і ґрунтовної роботи з підготовки належної законодавчої бази для майбутніх виборів в Україні. Чергових чи дочасних – не має значення. Адже розмови про загадковий новий «виборчий законопроект» якось не корелюються із наявністю зареєстрованого у ВР 02.10.2015 р. і включеного до порядку денного 03.02.2016 р. проекту Виборчого кодексу України (реєстр. № 3112-1).
Серед ініціаторів якого значиться, між іншим, і сам нинішній спікер парламенту.
Отже, доля цього законопроекту – своєрідний тест як для парламенту в цілому, так і для її спікера. Чи вистачить політичної волі на ухвалення стратегічного рішення у сфері безпосереднього народовладдя в Україні, яке орієнтоване на дійсно серйозну перспективу – ухвалення Виборчого кодексу України? Чи вистачить знань, стратегічного мислення? Чи вистачить розуміння необхідності залучити до обговорення представників не тільки політикуму, а й громадянського суспільства, фахового середовища?
Криза нікуди не зникла
Очевидно, що це питання не тільки волі, а й, певною мірою, самопожертви. Бо Виборчий кодекс, на відміну від будь-якого «одноразового» закону, ухваленого під виборчу доцільність певної політсили, установить раз і назавжди зрозумілі та незмінні правила чесних і справедливих виборів. А за таких умов у представників нинішньої влади дуже мало шансів.
І якщо створення робочої групи має на меті саме підготовку до розгляду ВР Проекту Виборчого кодексу України (а саме це насправді є нагальною необхідністю), то варто звернути увагу на декілька важливих речей.
В квітні 2014 року на засіданні ООН було визнано, що проти України має місце застосування військової агресії. Через кілька днів після цього була прийнята Резолюція ПАРЄ № 1988 «Останні події в Україні: загрози для функціонування демократичних інститутів», яка для сучасної України має надзвичайно принциповий характер. Не дивлячись на те, що влада свідомо замовчує її зміст. Бо йшлося там про необхідність формування технічного уряду на час війни, а не про необхідність президентських та парламентських виборів. Адже ще тоді, навесні 2014 року, в Європі було розуміння того, що ключове завдання гібридної війни проти України, що не було пов'язано з воєнними діями, – це делегітимізація державних органів у нашій державі.
Але попри те, що в країні відбувалася війна, вибори, і президентські, і парламентські, все ж були проведені.
Сьогоднішня криза показує, що насправді великої користі для державного процесу від того всього не відбулося: країна знову опинилася в негативній відправній точці, з якої практично і починала 2 роки тому. Знову коаліція в парламенті збудована в неконституційний спосіб. У неконституційний спосіб сформовано і затверджено уряд. Криза, попри усі мантри влади, нікуди не зникла. Її пусковий механізм у вигляді сумнівної легітимності зазначених процедур, зберігся. І не розуміти того, що зараз, як ніколи, країна повинна отримати, кінець кінцем, стале та якісне виборче законодавство, це – «страусина» політика.
Тим більше, повторимось, сам нинішній спікер є не тільки ініціатором проекту Виборчого кодексу, а й зарахований до кола його співавторів. На сайті ВР значиться, що авторський колектив представляють: народні депутати А.Парубій, О.Черненко, Л.Ємець, а також Ю.Ключковський від Інституту законодавства ВР, та Н.Богашева і Л.Колісецька – від громадських організацій.
Але якщо бути точним – мова йде про той проект Виборчого кодексу України, який напрацьовувався упродовж останнього десятка років значно ширшим колом експертів-правників, а не тільки тих, чиї прізвища сьогодні зазначено під цим проектом.
Важкий шлях Виборчого кодексу
Насправді перша спроба реалізувати ідею Виборчого кодексу вперше була задіяна на початку 2000-х років. У 2000 році разом з Комітетом Виборців України кілька експертів (до числа яких входила і я) розробили проект концепції Кодексу про вибори, референдуми в Україні (Виборчого кодексу України). Вже тоді було зрозуміло, що Україні для демократичного цивілізованого моделювання політичної виборчої системи, для відбудови справжнього її суб'єкта - політичних партій, - потрібно стабільне виборче законодавство. Це були наші перші романтичні намагання методично виважено підійти до вирішення питання формування належних відносин у політичній сфері.
Згодом почали з’являтись законопроекти, які нині лежать в основі проекту Виборчого кодексу України: я готувала проект Закону про органи управління виборчим процесом, а Юрій Ключковський – про гарантії виборчих прав громадян. Періодично з’являлися і ніші ініціативи, на кшталт проекту Кодексу, запропонованого народним депутатом Є.Жовтяком у 2002 році. Бо починаючи з 2007 року ПАРЄ та Венеційська комісія рекомендували українській владі розробити та прийняти Виборчий кодекс. Враховуючи рекомендації міжнародних інституцій, у 2008-2009 роках була розпочата робота над кодифікацією виборчого законодавства. У квітні 2008 року спікером парламенту Володимиром Литвином була створена Робоча група з підготовки проекту Виборчого кодексу, до складу якої входило багато фахівців, у тому числі і автор цього блогу. Результатом її дворічної кропіткої роботи став проект Виборчого кодексу України, який було подано на розгляд парламенту (реєстр. № 4234-1).
20 грудня 2010 року Венеційська комісія надала Висновок щодо Проекту Виборчого кодексу Верховної Ради України (№593/2010). Зокрема, європейські експерти відзначали: «Венеціанська Комісія хоче поздоровити Робочу групу Верховної Ради із розробки Виборчого кодексу з результатом її роботи. Незважаючи на численні пропозиції та критичні зауваження, висловлені в цьому Висновку, текст проекту Виборчого кодексу є важливим кроком вперед у процесі виборчої реформи в Україні. Він враховує значну кількість рекомендацій різних міжнародних організацій. Проект Виборчого кодексу може бути далі вдосконалений, Венеційська комісія в майбутньому завжди готова співпрацювати з української владою з цього питання». Однак, замість доопрацювання та ухвалення Виборчого кодексу, українські законодавчо-виборчі ігри продовжились в Україні. На жаль.
Нова «еліта» та старі правила
Це були романтичні напрацювання, бо для прийняття Виборчого кодексу завжди бракувало політичної волі. Фахівці можуть написати найдовершеніше законодавство, але якщо політикам воно невигідне, то доля його – блукати і блукати коридорами законодавчого органу до безкінечності. І зазнавати при цьому концептуальних втрат через постійні намагання політикуму «прилаштувати» виборче законодавство під свої оперативні потреби.
І як би ми не намагались втілити свою «романтичну» мрію побудови справжньої політичної системи шляхом запровадження сталих і прозорих правил гри на «ринку виборів», за дуже короткий термін часу вибори в Україні, замість єдиного легітимного способу обрання влади, перетворились виключно на технологію спочатку сіру, а з роками – просто чорну. А вибори з цим дійсно перетворились на «ринок», який постійно лихоманить від змін.
Для ілюстрації: в новітній історії України було прийнято і діяло майже стільки ж законів про вибори народних депутатів, скільки, власне, відбулося самих виборів! Не меншою кількістю законів регулювались і місцеві вибори. Десятки окремих законів вносили до виборчого законодавства поправки і доповнення. У тому числі, під час самих виборчих процесів. Не виключення у цих тенденціях і теперішня влада, якою приймався останній закон під місцеві вибори (№ 595-VІІІ від 14.07.2015 р.). Нинішня «еліта» у питаннях організації виборчого процесу аж ніяк не хоче #житипоновому.
Отже, сьогодні ми знов повертаємось до цього питання, причому в ситуації, яка ставить виборчий процес за своєю актуальністю над багатьма іншими. Громадянське суспільство у своєму баченні розвитку країни значно випереджає політикум. Воно вимагає зміни політичних еліт, нового рівня політичної культури, іншої філософії управління державою – з прямою участю суспільства у цьому процесі та підзвітністю, підконтрольністю влади. Зрозуміло, що такий прорив може відбутись тільки в результаті наступних виборів. Але за панування теперішніх, звичних виборчих маніпуляцій та постійних змін або не змін правил (залежно від політичної доцільності), ці вибори нічого нового не принесуть. Як це вже відбувалось впродовж останніх 20-ти років.
Це привело Україну на край прірви, коли події останніх двох років повністю добивають легітимність української влади й навіть Української держави!
Час скористатись шансом
Тому ініціатива, озвучена паном Парубієм (якщо, звичайно, він мав на увазі саме питання Виборчого кодексу), таки повинна мати результат і підтримку. На жаль, останньої не спостерігається. Бо наступного дня після заяви спікера парламенту відбулося засідання Національної ради реформ під головуванням президента, на якій ця тема взагалі не звучала. Тобто влада не визначилась, чи є для неї пріоритетом запровадження зрозумілих та постійних виборчих правил раз і назавжди. Це дуже важкий вибір, особливо для пана Порошенка, який боїться позачергових парламентських виборів, розуміючи, що одразу постає питання дочасних виборів президента (як це вже було в українській історії). Тому теми моделювання політичної системи, під гучний піар «закриваються» прийняттям законів на кшталт закону про державне фінансування політичних партій (Закон від 08.10.2015 р. № 731-VIII).
До речі, цей закон, який ця влада нещодавно видала за свою чергову абсолютно новітню перемогу, не є чимось революційним. У 2006 році такий закон вже був ухвалений в Україні. Але втратив чинність через нестачу бюджетних коштів. Дивно, що зараз, під час війни і тотального зубожіння, гроші начебто є. Взагалі державне фінансування політичних партій має сенс за умови моделювання політичної системи на основі справжнього виборчого законодавства та справедливих виборів, які визначають, кому дійсно довіряє суспільство. Інакше – будемо мати примітивний дерибан бюджету політичними аутсайдерами.
Хтось вважає, що їм потрібне стале виборче законодавство? Навіщо, якщо вони сконцентрували за останні два роки неабиякі фінансові ресурси за рахунок схем та корупції, та ще й державу обдеруть офіційно за рахунок доцільних новел в виборчому законодавстві. А з грошима за нинішніх умов можна «виграти» будь-які вибори… Особливо якщо в останній момент прийняти вигідну чергову варіацію виборчого закону, або змінити «під себе» діючий… На додаток, не змінювати слухняно-ініціативний склад ЦВК вже дев’ять років поспіль.
Отже, головна мета Виборчого кодексу полягає у тому, що владу нарешті треба позбавити можливості для виборчих маніпуляцій. В цьому сенсі Виборчий кодекс є інструментом захисту народного та державного суверенітету, який забезпечується виключно справжніми виборами як єдиним легітимним інститутом формування влади і в центрі, і на місцях.
Саме цим він і незручний для влади, в тому числі для теперішньої. Бо Виборчий кодекс у вигляді єдиного документу повинен запобігти різній інтерпретації положень виборчих законів при їх практичному застосуванні під час тієї чи іншої виборчої кампанії. Він встановлює єдині підходи щодо визначення принципів виборчого права та інших норм. Виборчий кодекс України не лише систематизує та уніфіковує різні виборчі процедури, а й створює таку правову базу, згідно з якою замість кількох нормативно-правових актів діятиме один, що впорядковуватиме усі правовідносини у виборчій сфері. «Під себе», на потребу власному політичному інтересу цей комплексний документ змінити буде досить складно. Та й суспільству пояснити складно.
І не треба вигадувати велосипед. Основа для вдосконалення виборчого законодавства у вигляді проекту Виборчого кодексу існує, рекомендації авторитетних європейських структур є, – просто треба всім цим скористатись. Знайти в собі сили. І нарешті зробити це.
Андрій Парубій, як Голова Верховної Ради (а також ініціатор та співавтор Виборчого кодексу) має визначитись і повідомити суспільству, яким питанням буде займатись робоча група, створення якої ним анонсовано. Якою є його позиція щодо власного законопроекту, який вже включено до порядку денного четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання? Особливо зараз, коли він став спікером парламенту, тобто частиною «вищої влади», якій традиційно «невигідно» мати стабільне виборче законодавство.
Цікавий тест на політичну зрілість.