Трудно избавиться от впечатления, что предложенные конституционные изменения рассматриваются властью как средство решения, прежде всего, двух ключевых для неё задач: на уровне Основного Закона закрепить, скажу так, не совсем нашу позицию, зафиксированную в минских договоренностях, и усилить статус президента. Ну а децентрализация, в необходимости которой нет сомнений, – это как бы задний план, на котором и происходит главное. Такой вывод можно сделать на основании разных фактов.
В частности, прослеживается связь во времени между достижением минских договоренностей (февраль текущего года) и изданием указа президента о конституционной комиссии (начало марта). Имеет также место идентичность содержания части положений пункта 11 упомянутых договоренностей и конституционных изменений, а именно о необходимости урегулирования законом «особенностей осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей».
Дискуссия части политиков и примкнувших к ним юристов о том, идет ли речь в конституционных изменениях о статусе отдельных районов или этого там нет, напоминает перешедший в войну спор героев вечной книги «Путешествия Гулливера»: с какой стороны надо разбивать сваренное яйцо. И хотя речь, действительно, идет о правовом статусе соответствующих районов, в данном случае это не имеет никакого практического значения, а сама тема статуса эмоционально используется властью и её оппонентами с целью, как раньше говорили, агитации и пропаганды. Хотелось бы думать, что этой же цели служит «находка» исключить содержащееся в статье 92 Конституции положение, согласно которому законом может определяться специальный статус других, кроме Киева, городов. Иначе можно утверждать, что реформированием Основного Закона занялись, как минимум, фантазёры, и что Украине может грозить политический сепаратизм отдельных городов.
Само же положение о возможности определять законом специальный статус некоторых городов включили в проект Конституции осенью 1995г. Члены рабочей группы тогдашней конституционной комиссии, среди которых был и автор этих слов, исходили из того, что специальный статус по решению парламента может быть определен, в частности, историческим городам, например Каменцу-Подольскому. Кстати, понятие статуса исторического города хорошо известно практике ЮНЕСКО. А в ряде стран специальный статус предоставлен нестоличным городам, где находятся национальные святыни, дислоцированы отдельные высшие органы государства и т.д.
Выразительно указывают на одну из реальных ключевых задач конституционных изменений – отразить минские договоренности - заявления политиков о необходимости окончательного голосования в парламенте по ним до конца текущего года. Поражают своей политической сервильностью слова из пояснительной записки к предложенным изменениям: «законопроектом учтено комплекс мероприятий по выполнению Минских договоренностей (с большой буквы! – В.Ш.) от 12 февраля 2015 года». Все это касается положений того самого пункта 11 договоренностей, в котором записано о проведении «конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов)». Так что, надо ждать такого согласования? Или никто не собирается соблюдать договоренности? Если первое, то будем добивать и так травмированный государственный суверенитет Украины. Если второе, то из соображений конъюнктурных политических выгод и личного престижа будем калечить Конституцию включением в неё положения, вызывающего острый протест.
Симптоматичным с позиций оценки предложенных изменений является и то, что в июне 2014г. через несколько дней после принесения президентом присяги от его имени в парламенте был зарегистрирован иной проект изменений в Конституцию. Целью того проекта, как указывалось в пояснительной записке к нему, являлось «усовершенствование конституционно-правового статуса высших органов государственной власти в соответствии с принципами функционирования государства с парламентско-президентской формой правления, а также реформирование конституционно-правового статуса органов местного самоуправления».
Оставляя для отдельного анализа дивное, как по мне, видение действующим президентом парламентско-президентской формы правления, отмечу только, что в проекте предусматривалось создание института «представителей президента» в районах и областях, которых бы он назначал и увольнял по своему усмотрению. Как рассказывают члены нынешней конституционной комиссии, президент своими действиями не раз демонстрировал стремление закрепить в Конституции именно такой порядок назначения и увольнения префектов. Но, вероятно с учетом мнений зарубежных экспертов и партнеров, он как бы отступился, продолжив «позиционные бои». В результате имеем статус префектов, о котором дальше.
Но это не все. Почитайте сформулированные в президентском проекте от июня 2014г. полномочия «представителей президента» и увидите, что они в целом совпадают с предложенными сегодня полномочиями префектов. Более того, уже в упомянутом президентском проекте речь шла о том, что действие решений органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции по представлению «представителя президента» приостанавливает сам президент с одновременным обращением в конституционный суд. Если же последний определит, что орган местного самоуправления своим решением нарушил Конституцию, президент может досрочно прекратить полномочия такого органа. Вам это ничего не напоминает из ново предложенных конституционных изменений?
В любом случае, сама идея децентрализации власти не вызывает нареканий, но по поводу ее выражения в предложенных конституционных изменениях есть вопросы. Так, текст изменений в части реализации именно этой идеи содержит немало повторов и чрезмерно детализирован, на что указали и эксперты Венецианской комиссии. Можно сказать, что перед нами фрагмент текста обычного закона, а не Конституции. Отдельные положения предложенных изменений могут восприниматься двояко, что недопустимо для Конституции. Например, использованный в их тексте термин «громада» читается здесь и как совокупность людей, проживающих на определенной территории, и как сама эта территория. Чрезмерным в сегодняшних условиях выглядит предложенный четырёхлетний срок полномочий избираемых населением органов и должностных лиц местного самоуправления. Можно продолжать, даже оставив в стороне важные для людей вопросы о реальности предложенного порядка финансового обеспечения местного самоуправления и провозглашенного добровольного объединения громад.
Однако больше всего возражений вызывает содержание конституционных изменений в части института префектов. В таком виде этот институт будет, во-первых, консервировать разбалансированность исполнительной власти, привнесенную законом об изменении Конституции от 8 декабря 2004г. и сохраняющуюся сегодня. Кстати, о таком дисбалансе идет речь в заключениях Венецианской комиссии по поводу этого закона, но кто сегодня хочет об этом вспоминать. Во-вторых, предложенные префекты несут в наших условиях угрозы для реальности местного самоуправления и создают предпосылки для авторитарных действий со стороны президента. В этой связи стоит вспомнить и о том, что премьер-министр как бы оговорился о «префектах президента». Естественно, что такое понимание места и роли префектов будет распространяться и в общественном сознании.
Инициаторы и группа поддержки соответствующих конституционных изменений аргументом в пользу своей позиции считают то, что префектов предлагается назначать и увольнять в том же порядке, что и нынешних глав местных государственных администраций. Но тем самым выходит, что они не видят разницы и в статусе этих должностных лиц. Действительно, если в статье 118 Основного Закона определено, что исполнительную власть в районах и областях, в Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации, то в тексте конституционных изменений слова «местные государственные администрации» лишь заменили словом «префекты». Но если в Конституции установлено, что государственные администрации ответственны перед президентом и правительством, что согласно теории государственного управления отражает порядок назначения и увольнения их глав, то согласно изменениям префекты будут отвечать только перед президентом. К тому же предлагается, чтобы право отменять одну определенную часть актов префектов имел президент, а другую – правительство, чего нет ни в одной стране Европы.
Все это сохраняет и даже дополняет привнесенные в Конституцию элементы дезорганизации исполнительной власти на так называемом местном уровне, которые, как показал опыт, способны порождать её неэффективность. А президент может и дальше делать вид, что не несет ответственности за состояние исполнительной власти. Не может не интересовать и вопрос, как будут в законе и прежде всего в реальной практике разведены префекты и исполнительные органы местного самоуправления. Стоит также отметить, что в тех странах, где существуют префекты, воеводы и другие подобные им институты, они официально определены представителями правительства (во Франции префекты представляют каждого министра). И тут нет никаких президентских или, как у нас начали формулировать, президентско-правительственных «вертикалей»! Кстати, существует немало стран, где на местном уровне обходятся без назначенного представителя центра, а основной формой государственного надзора за местным самоуправлением является не административный, а судебный контроль, осуществление которого может инициировать практически любой гражданин.
На фоне префектов ущербным может стать местное самоуправление. Настораживает предложение предусмотреть в Конституции обязательность актов префектов в пределах соответствующей территории, а значит и для местного самоуправления. При этом предлагается уполномочить префектов приостанавливать действие по существу любых актов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции с одновременным обращением в суд, причем непонятно в какой. Очевидно только, что в украинский суд! Ну, а заявления о несоответствии какого-либо акта или действия Конституции – это для наших политиков и управленцев уже давно стало сочинением на вольную тему. Короче, о чем хочу, о том и пою!
Предлагается уполномочить президента также по мотивам, в частности, несоответствия Конституции приостанавливать акты избранных органов (советов) и должностных лиц (голов громад) местного самоуправления с одновременным обращением в конституционный суд, а в случае установления не конституционности этих актов – отменять их и инициировать досрочное прекращение полномочий соответствующих органов или должностных лиц. Отмечу, что такого «накрученного» порядка не предусматривает ни одна Конституция в мире! К тому же трудно поверить в опасность политического сепаратизма на уровне местечка или нескольких сел. Или тут другие фобии?
В заключение ещё раз процитирую пояснительную записку к предложенным конституционным изменениям: «украинское общество требует качественных, глубинных и системных изменений Основного Закона Украины». Но причём здесь то, за что голосовали в парламенте 31 августа!?