«Зрозуміло, що парламент не має найменшої легітимності і його треба розпустити»
Соня Кошкіна. Країна в черговий раз входить у процес реформування Конституції. Є кілька основних версій того, який має бути Основний Закон. Поговоримо з Вами і про строки ухвалення нової Конституції, і про політичний аспект. Але давайте спочатку говорити про дух Конституції. Якою, після всього, що пережила країна, має бути нова Конституція?
Ви насправді вдарили в саме яблучко, як кажуть. Досі усі дивилися на конституційні зміни, як на можливість перетягнути канат повноважень в той чи інший бік – зменшити повноваження президента чи збільшити. Насправді, це не основне завдання Конституції…
Ми успадкували від радянських часів позитивістську правову традицію. Це така «буквоїдська» традиція – от так як написано в законі, то так воно повинно бути застосовано. Пам’ятаю, одного разу в парламенті я виступив і використав таке словосполучення як «дух конституції». Комуністи тоді з мене сміялися. Але насправді нам потрібно думати категоріями ширшими, категоріями природних прав, природно-правового підходу до законодавства, до нашої правової культури. Саме воно мало б лягти в основу того, що ми мали б розуміти під верховенством права. Ми ж дуже часто керуємося насправді верховенством закону, а не верховенством права. А між ними є різниця.
Мені здається, що потрібно зробити, зокрема, акцент на тому, що я б називав процесуальні позиції – не тільки те, що ми хочемо здобути, але як ми це маємо здобути. Зокрема, процесуальні позиції, які б захищали права і свободи людини. Ми звикли думати, що демократія складається із набору певних свобод: свобода преси, свобода совісті і тому подібне. Але в розвинених демократичних країнах не матеріальна сторона цих свобод, а саме процедура їх реалізації є значно важливішою. Чи навіть процедура їх захисту.
От для прикладу, конкретніше... Коли я був народним депутатом третього скликання, прокуратура тоді внесла подання на одного суддю, щоб зняти з нього недоторканність і притягнути до кримінальної відповідальності. Як доказ його вини на правовому комітеті нам показали відео, на якому зафіксовано, як йому дають гроші в його ж кабінеті. Хабар? Безумовно. Позитивістська традиція, відразу каже: карати, посадити у в’язницю і таке подібне. А моя перша реакція була така: звідки взялася камера в службовому кабінеті судді? Чи запис зроблено законно? Тобто ви розумієте: доказ, який отримано незаконно, не може бути доказом в суді. Це вже не доказ. Навпаки: це «доказ», який був отриманий злочинним шляхом із порушенням процесуальних норм. Я був єдиним депутатом, який голосував проти того, щоб притягнути до кримінальної відповідальності суддю.
С.К. А як би ви зараз проголосували, якби ставилося питання про розпуск парламенту – наприклад, за голосування руками 16 січня?
Тільки за це? Мені здається, що це недостатня підстава, щоб розпускати парламент. Є натомість інші факти, інші обставини, які дають незаперечні підстави вважати, що цей парламент вже аж ніяк не відповідає волевиявленню народу. Тобто, він не може бути тим, що Руссо називав суверенною «загальною волею нації».
Олег Базар. Чи ті аргументи, про які ви зараз говорите, є достатніми з точки зору чинного українського законодавства? Чи доведеться покликатися на «дух закону»?
Це дуже конкретне питання, яке вимагатиме не менш конкретної відповіді... І виходячи з того, про що я говорив раніше, тут потрібна і буква, і дух закону. Якщо виходити із духу закону, то зрозуміло, що парламент не має найменшої легітимності і повинен бути розпущений. Натомість, процедура має бути витримана, але процедура має бути десь виписана. Чи в Конституції процедура розпуску парламенту виписана? Звісно, що ні. Але вона й не повинна в Конституції бути виписана. Конституція має робити конкретні посилання на окремий нормативно-правовий акт, де всі процедурні питання мали б бути чітко виписані.
Якщо мова йде про підстави розпуску цього парламенту, так дискусії зводяться до питання коаліції. Всі чомусь думають: треба, щоб одна із фракцій вийшла з коаліції, щоб не було 226 депутатів у коаліції... Я маю дещо іншу думку: стаття 83-тя Конституції робить посилання на два нормативно правові акти, які є підставою для створення коаліції, і в одному з яких мала б бути виписана процедура її створення, і процедура її ліквідації, і наслідки, які з цього випливають. Основний Закон робить посилання на саму Конституцію, і на такий документ, який називається «Регламент ВР України», який зараз має статус закону. Якщо впродовж 30 днів не сформована коаліція, президент набуває право розпустити парламент і оголосити дострокові вибори. З якого моменту починається цей 30-денний відлік? Конституція не дає на це відповіді. Ця відповідь мала б бути чітко виписана в Регламенті. Або з якого моменту можемо вважати що коаліція створена? З моменту, коли Голова ВР про це оголосив, чи з того моменту, коли кадровий відділ перевірив підписи народних депутатів під коаліційною угодою, якщо взагалі потрібні підписи? Чи коаліція вважається утвореною з дня опублікування відповідного правового акту в «Голосі України»? Якщо так, яким мав би бути цей акт? Чи це коаліційна угода, чи просто список народних депутатів? На ці питання теж немає відповіді.
Чому це дуже важливо? Тому, що той документ, який встановлює дату створення коаліції, дає розуміння, коли можна розпускати парламент, тобто, коли Президент набуває право достроково припиняти повноваження ВРУ.
О.Б. Все-таки, чи може зараз президент видати указ вже зараз про розпуск парламенту?
Я вважаю, що може. Оскільки немає відповідного процедурного документу, який би визначав яким чином парламентська коаліція була створена. Я не знаю чому народні депутати це опустили – тоді, в лютому ВР змінювала низку законів, які приводили нас у відповідність до Конституції 2004 року. Чому вони не змінили Регламент? Мені важко на це відповісти.
С.К. У 2008 році Віктор Ющенко спробував вдруге розпустити парламент. Перша спроба була успішною, вдруге над ним усі посміялися, спроба закінчилася нічим. І якщо зараз Петро Порошенко без домовленостей про розпуск парламенту – в першу чергу з Тимошенко – ухвалить таке рішення, він потрапить у ситуацію, як Ющенко у 2008 році.
Звичайно, Порошенко може видати указ про розпуск парламенту, пославшись на відсутність відповідних процедурних норм в Законі «Про регламент», який би регламентував процедурні питання створення коаліції. І на цій підставі стверджувати, що коаліції не існує, а тому він розпускає парламент. Однак, таке рішення Президента має мати загальну підтримку в суспільстві та повинно супроводжуватися високим ступенем політичного консенсусу. Глава держави не може видавати незрозумілі чи сумнівні правочини.
С.К. В парламенті можна знайти консенсус щодо дострокових виборів?
Чотири скликання я був депутатом. І можу абсолютно твердо говорити, що за ті всі 15 років, що я сидів в парламенті, може загалом знайшлося б 50 депутатів, які б щиро підтримали ідею дострокового розпуску парламент. Вони всі бояться цього.
«Я переконаний в тому, що нам потрібно таки набити шишки, але навчитися як жити в парламентський демократії»
С.К. Ок, ми зрозуміли, що політичного консенсусу немає. А чи варто входити у вибори без ухвалення нової Конституції?
А я думаю, що не можна одне з іншим пов’язувати.
С.К. Чому? Аргументуйте. Просто багато хто вважає, що без ухвалення Конституції не варто проводити вибори.
А як може бути навіть попередньо схвалений цей документ найвищим представницьким органом, який вже аж ніяк не представляє волю народу? Мені здається, що входити в новий конституційний процес можна тільки після того, як народ обере новий парламент. Або можна піти шляхом всеукраїнського референдуму. Хоча я дуже боюся цього механізму, нам потрібно надзвичайно обережно до нього ставитись.
О.Б. При цьому Петро Порошенко представляє цього тижня проект Конституції парламенту…
Я свої напрацювання по проекту Конституції передав ще на той час кандидату в президенти Порошенку...
С.К. Давайте уточнимо – який Ваш статус в цьому процесі? Ви в команді Петра Порошенка?
Я думаю, що президент повинен дати можливість тим, хто зокрема після лютого знаходились на різних посадах, хто працював в дуже важкій ситуації, зараз себе проявити. Він не повинен «рубати з плеча». Я також переконаний, що має бути оновлена команда, яка не пов’язана з минулим. Кожен, хто був причетний раніше до влади, тягне за собою певний шлейф. Також у першу чергу і я.
С.К. Порошенко теж не нова людина у владі.
Є одна велика різниця – він отримав мандат довіри від народу.
О.Б. Ви передали свої напрацювання Петрові Порошенку. Подальша їх доля вам відома?
Ні.
О.Б. Ви – керівник юридичного блоку виборчої кампанії і ви не знаєте, хто в команді Порошенка писав проект нової Конституції?
Я можу говорити про те, що я передав Петрові Олексійовичу, що я писав зі своїм колективом. Це три блоки питань, які мене попросив написати Петро Олексійович. Насамперед, це питання балансу між окремими інститутами та гілками влади. Другий блок стосувався судоустрою, і третій блок місцевого самоврядування.
Щодо першого блоку ми двічі довго говорили з Порошенком. Ми констатували, що не можна просто перетягувати канат, що потрібен концептуальний підхід до балансу сил і до визначення горизонтальних і вертикальних механізмів стримувань та противаг.
Ми вийшли на таку конструкцію, що при парламентсько-президентській конституційній моделі всі господарські, адміністративні, фінансові, фіскальні функції переходять до уряду. Уряд несе політичну відповідальність перед парламентом, і це є політична складова у державній побудові. Є інша складова, яку ми умовно називали «державною» складовою, в якій не повинно бути «політики». Ми розбили цю категорію на дві підкатегорії – «регулюючі» функції держави і «контролюючі» функції держави. Регулюючі функції це зокрема такі інститути як НКРЕ, НКРЗІ, можливо, НБУ, Антимонопольний комітет, тощо. Друга підскладова, яку ми називали «контролюючі» функції – це СБУ, Генпрокуратура, Державне бюро розслідувань (ДБР). МВС у цій схемі залишається у сфері уряду – при умові, що із створенням ДБРу, МВС насправді стає Міністерством внутрішніх справ і перестає бути міністерством міліції.
О.Б. Запитання про баланс влади. Можливо, Україні – в актуальних умовах – залишити все-таки потужну президентську вертикаль? Ми у стані війни…
Я вам скажу, що з таким підходом ми ніколи не навчимося жити в парламентський демократії. Я переконаний в тому, що нам потрібно таки набити шишки, але навчитися як жити в парламентський демократії. Навчитися мистецтва компромісу. Зрозуміти, наприклад, що процедурні норми переважають у будь-якому демократичному суспільстві. Зрозуміти, що не можна просто на Майдан приходити і кричати, що «ця людина злодій!», не розуміючи, що так порушується сама аксіома презумпції невинуватості.
О.Б. Проте в ситуації війни, нам потрібен сильний головнокомандувач...
Ви думаєте, що ми в складнішій ситуації, ніж Ізраїль був у 1947-1948 роках, у 1967-1968? Ізраїль досі проводить експеримент виживання як нація. Тим більше – як держава. Мені здається, що нам потрібно перейти в такий же статус. Можливо в цих достатньо нелегких обставинах ми зможемо виробити те, що колись називатиметься національною ідеєю. Яка дасть нам можливість вийти на більш сильні позиції як нації.
Але якщо ми будемо проводити експерименти, будемо шукати свого Піночета, то уб’ємо паростки демократії, які знову починають проявлятися в країні.
О.Б. У деяких моделях парламентських республік в уряді передбачені посади державних секретарів міністерств – професійних чиновників, які забезпечують певну спадкоємність, сталість процесів. Адже в парламентських республіках уряди змінюються досить часто, призначення міністрів відбувається за партійними квотами. Колись щось подібне в Україні намагався запровадити президент Кучма. Експеримент був невдалим. Чи ви щось подібне передбачили у своєму проекті?
Я переконаний що в Конституції цього не потрібно робити. Це можна зробити або в Законі «Про Кабінет міністрів України», або в Законі «Про центральні органи виконавчої влади».
Загалом, це треба робити хоч би тому, що нема гарантії професійного підходу у підборі міністрів. І тому, що кожен новий міністр розумітиме, що не варто змінювати весь корпус своїх заступників та усю керівну ланку міністерства.
О.Б. Наскільки глибоко має проникати квотний принцип при формуванні уряду. Скажімо, формується нова парламентська коаліція з трьох політичних сил. Її лідери можуть домовитися, що кожна партія отримує міністра, або одного заступника в кожному міністерстві.
Це навіть у Законі «Про Кабмін», коли ще діяла Конституція 2004 року було прописано, що політичними посадами в міністерстві, вважалися посади міністра і першого заступника. Тобто це ті посади, які можна було «дерибанити». Це хибний підхід до вирішення питання створення найвищого органу виконавчої влади.
«Це відвертий обман – говорити нашим громадянам зі Сходу, що ми хочемо децентралізувати владу шляхом внесення змін до Конституції»
С.К. Питання про третій блок – про місцеве самоврядування. Що ви запропонували Порошенку?
Насправді, коли мова йде про місцеве самоврядування, насамперед треба зрозуміти хоча б одну з двох речей. За якою моделлю ми хочемо реформувати місцеве самоврядування? Бо є підхід, який називається «державницький», де більш централізоване місцеве самоврядування, і є інший, який можна назвати «громадянським» підходом, коли максимум повноважень передано територіальним громадам.
Ми хочемо, наскільки я розумію Петра Олексійовича, перейти на громадянську модель. Для цього потрібно насамперед визначити базову клітину місцевого самоврядування. Згодом у законодавстві можна визначити базову кількість населення для визначення такої клітини. Це може бути село, селище, місто, як три окремі категорії. Вони обирають свої ради, ради обирають свої виконавчі комітети. Район, районна рада, обирає виконавчий комітет, і їхня роль – це координація базових органів місцевого самоврядування. При районі є окремі управління органів державної влади, які координуються не районом, але координуються областю. Обласна державна адміністрація, яка координує цими управліннями, відповідає за державну виконавчу вертикаль.
На районному рівні існує інститут «префектів» (це умовна назва), які мають можливість призупиняти будь-який нормативно-правовий акт, прийнятий радою, або виконавчим комітетом, якщо він не відповідає Конституції та законам.
О.Б. Губернатор, ну тобто голова облдержадміністрації, це такий самий префект на рівні області?
Ні, губернатор виключно займається виконавчою владою, координує роботою цими окремими управліннями державних виконавчих відомств, які забезпечують загальну державну політику у своїй сфері. Це, для прикладу, освіта, юстиція тощо.
О.Б. Про всенародне обрання губернаторів не йдеться?
Мені здається, що поки що ні.
С.К. При цьому, люди на Сході говорять, що їх не чують. І що децентралізація та всенародне обрання губернаторів, наприклад, можуть хоча б частково розрядити ситуацію?
Вважаю, що це відвертий обман – говорити нашим громадянам зі Сходу, що ми хочемо децентралізувати владу шляхом внесення змін до Конституції. Є один простіший спосіб це зробити – внести зміни до Бюджетного Кодексу, тобто диверсифікувати бюджетні потоки, відмовившись від їхньої абсолютної централізації, як це було досі. Треба забезпечити можливість територіальним громадам акумулювати окремі кошти і самим ними розпоряджатися. Хочуть будувати школу? Хай будують школу. Хочуть замість школи робити дорогу від райцентру до окремих населених пунктів – хай роблять. Це має бути їхнє рішення, а не якогось чиновника, який сидить у Києві. І я Вам більше скажу: ми можемо навіть надати можливість окремим районам регулювати розмір окремих видів податків та обов’язкових платежів для бюджетного забезпечення конкретних проектів.
С.К. Ваша логіка: потрібно обрати новий парламент і лише після цього ухвалювати нову Конституцію. Це – рік часу. А у нас війна…
Розумієте… Я хотів би вірити в те, що можна швидко закінчити війну, однак з того, що я зараз бачу – це недосяжна ціль. Ми цю проблему матимемо ще довго. Я вам більше скажу: поки ми не усвідомимо, що Росія – ворог, так само, як Ізраїль це усвідомлює щодо своїх сусідів, ми не зможемо подолати цієї ситуації. Але яким чином це все впливає на конституційний процес мені важко вам сказати. Чи ми повинні відтермінувати конституційний процес тільки тому, що ми маємо таку ситуацію на сході? Переконаний, що ні.
Далі буде...