… в интересах нации
Промышленное производство упало на 46%, реальный ВВП – на 27%, безработица достигла 25% трудоспособного населения. Шёл пятый год Великой депрессии, породившей нищету и голод в США . В инаугурационной речи 32-й президент страны Франклин Делано Рузвельт, давая оценку текущим событиям, констатировал: « Происходит это главным образом потому, что те, кто отвечал за обмен плодами рук человеческих, потерпели провал из-за собственного упрямства и собственной некомпетентности… Мы должны действовать, и действовать быстро».
Среди экстренных мер по предотвращению экономической и социальной катастрофы стало принятие Закона о восстановлении национальной промышленности (National Industrial Recovery Act 1933), который поставил цель – максимально использовать индустриальные мощности и увеличить потребление промышленных товаров. Строительство, ремонт и благоустройство дорог общего пользования закон определил как один из путей её достижения.
Руководство страны понимало, что восстановление возможно только посредством наращивания национального производства и защиты от экспансии импортной продукции. Для этого т ремя годами ранее Законом Хоули-Смута (The Hawley-Smoot Tariff Act) были увеличены ввозные пошлины. На более чем 3,2 тыс. товаров ставка достигала 60% и выше. В результате поставки из Европы сократились с 1334 до 390 млн. долл.
Чтобы аккумулировать ресурсы, необходимые для покрытия расходов на строительные работы, Рузвельт провел через Конгресс Закон о доходах (Revenue Act of 1935), учредивший прогрессивный подоходный налог. Особенно высокие нормы были установлены для тех, кто получал свыше 1 млн. долл. Чьи доходы были на уровне 5 и более миллионов отчисляли в казну 75%. Прогрессивные налоги были введены также на прибыли и сверхприбыли корпораций. Распорядителем собранных средств стала Администрация общественных работ. Она предоставляла кредиты и гранты местным органам власти и федеральным агентствам, нанимавшим частных подрядчиков. Их проекты «поглощали» примерно половину бетона и одну треть стали, выплавленной в то время в стране. Одно новое рабочее место на строительстве дорог содействовало созданию почти двух дополнительных в других сферах. Рациональный подход к распределению ресурсов в объёме 6 млрд. долл. позволил к 1939 г. получить мультипликативный эффект, вывести промышленность на додепресионный уровень и увеличить реальный ВВП на 10% по сравнению с 1929 г.
… с целью оживления экономики
В 1953 г. президентом США стал Дуайт Эйзенхауэр. Спад экономики в тот год привел к сокращению производства и росту безработицы. Эйзенхауэр дал указание разработать Программу строительства шоссейных дорог и автомагистралей. Был принят Закон о дорожных поступлениях (the Highway Revenue Act of 1956) и создан трастовый Дорожный фонд США (The Highway Trust Fund) для обеспечения финансирования строительства, содержания и модернизации национальной транспортной системы. «Нью-Йорк таймс» заявила, что «программа автомобильных дорог будет иметь возрастающий вклад в создание валового национального продукта… затрагивая каждый этап экономической жизни в стране ».
На протяжении 13 лет расходы дорожного строительства достигли 34 млрд. долл, из которых 90% покрыли федеральные власти. Фонд наполнялся за счет косвенных налогов, включенных в цену бензина (1 цент за 1 галлон бензина) и автомобильных покрышек (3 цента за 1 фунт резины). Хотя строительство системы межштатных автомагистралей было завершено в 1992 г., федеральное правительство продолжило финансовую помощь штатам, главным образом, посредством грантов Программы федеральных автомобильных дорог. По мнению американцев, Магистрали Эйзенхауэра внесли значительный вклад в формировании Соединенных Штатов как экономической супердержавы и высокоиндустриальной нации.
… в ответ на кризис
«Дорожный вопрос» актуализировался в 2009 г. в разгар финансово-экономического кризиса, когда президентом США избрали Барака Обаму . Экстренной мерой стало принятие Конгрессом США Закона об американском восстановлении и реинвестировании (American Recovery and Reinvestment Act of 2009) менее чем через месяц после инаугурации. Среди ключевых целей Закона – создание рабочих мест, поддержка экономической активности, капиталовложения в долгосрочный экономический рост. Для их достижения руководство страны среди прочего увеличило субсидии на федеральные шоссейные дороги до 27,5 млрд. долл. Дорожный фонд США расширился за счет новых налогов и увеличения «старых». Акциз на автомобильное топливо вырос до 18,4 цента за галлон для бензина/газохола и 24,4 цента для специального топлива (главным образом дизельного).
Поскольку строительство дорог требовало всё большего финансирования, стал вопрос об определении необходимых объемов. Был проведен ряд исследований влияния расходов фонда на сектора экономики и ВВП, занятость, производительность труда, доходы домохозяйств, поступления в местные и федеральный бюджет. Для наглядности приведем выводы, сделанные компанией IHS Global Inc.:
-
ежегодные расходы дорожного фонда в размере 54-56 млрд. долл. в 2014-2019 гг. содействуют росту инвестиций компаний нежилищного сектора (non-residential business) в основной капитал в среднем на 0,8% в год, а в оборудование и программное обеспечение – на 0,9 и более процентов;
-
каждый доллар федеральных инвестиций в автодороги возвращает 1,80-2,00 долл. в виде произведенных в стране товаров и услуг; увеличение дорожного фонда на 5% в год в среднем позволит дополнительно прибавить по 0,1% в год к реальному ВВП;
-
на каждый доллар добавленной стоимости в строительной отрасли, профинансированной фондом, приходится 2,5 доллара новой добавленной стоимости в других секторах экономики;
-
на каждые три созданные рабочие места в строительстве дорог в других секторах экономики создается еще порядка пяти рабочих мест;
-
при текущих расходах фонда реальный личный доход одного домохозяйства в среднем растет на 410 долларов в год, а если увеличить фонд на 5%, каждому домашнему хозяйству прибавляется ещё 40 долларов;
-
федеральные расходы на строительство автомагистралей приводят в среднем к ежегодным федеральным налоговым поступлениям от физлиц (personal tax receipts) в размере 25 млрд. долл. и корпоративных налоговых поступлений (corporate tax receipts) в размере 6 млрд. долл. Если фонд увеличить на 5% в год, к налоговым поступлениям на федеральном уровне прибавится 3,4 млрд. долл. в год.
Эти и другие результаты исследований подтверждают, что расходы дорожного фонда выступают катализатором предпринимательской активности, содействуют экономическому росту и повышению благосостояния нации. Главное – найти правильное решение «дорожного вопроса».
По проторенному пути
Украина, потеряв часть территорий, ряд базовых промышленных предприятий и рынки, также была вынуждена прибегнуть к экстренным мерам. По инициативе руководства страны в 2016 г. Верховная Рада приняла три закона: О внесении изменений в Закон Украины Об источниках финансирования дорожного хозяйства Украины, определив статус дорожного фонда; О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины, указав место дорожного фонда в бюджетном процессе; и О внесении изменений в некоторые законы Украины по реформированию системы управления автомобильными дорогами общего пользования, позволив децентрализовать подчинение украинских автодорог.
В декабре 2017 г. было принято Постановление КМУ №1085, утвердившее Порядок направления средств государственного дорожного фонда. Принципиальным положительным отличием от существующих ранее подходов к финансированию дорожного хозяйства Украины стало упоминание в документе «ОТЕЧЕСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА». Порядок указывал, что бюджетные средства в рамках финансового обеспечения строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог государственного значения направляются среди прочего на « обеспечение развития производственных мощностей дорожных организаций (в том числе путем частичной компенсации стоимости дорожно-строительной техники и оборудования отечественного производства и / или процентов по кредитам и / или лизинговых платежей на приобретение указанной техники и оборудования в сумме не более 1 процента )». Эта ключевая фраза закладывала основу получения мультипликативного эффекта от расходов на строительство дорог для всей экономики Украины.
Для чистоты эксперимента мы оценили динамику расходов госбюджета в долларах США. Рост финансирования Государственного агентства автомобильных дорог Украины в 2016-2018 гг. действительно впечатляет. Постепенное сокращение долговых обязательств по ранее привлеченным заимствованиям позволило на 2019 г. запланировать ассигнования на строительство дорог (бюджетные программы 3110000 и 3130000) на уровне докризисного показателя 2008 г. – 1466 млн. долл.
Однако на волне увеличения бюджетных расходов на Укравтодор выросли поставки в Украину иностранных товаров для нужд отрасли. Оплата только за битум (код 271320 по УКТ ВЭД) взлетела с 43 до 220 млн.долл., из которых 44,5 млн. долл. – Российской Федерации. И объясняются такие расходы не только скачком цен на нефть, но и реальным ростом потребления импортного битума от 185 тыс. тонн в 2015 г. до 567 тыс. тонн в 2018 г.
Одновременно увеличился ввоз специальных машин и оборудования. Если в 2015 г. на каждый доллар, выделенный из госбюджета на Укравтодор, приходилось 57 центов, оплаченных Украиной за импорт техники для дорожно-строительных работ, то в 2016 г. – 80, а в 2017 г. – уже 90 центов!
Наибольшая статья импорта – бульдозеры, грейдеры, экскаваторы, погрузчики, дорожные катки и прочее (код 8429 по ТН ВЭД). Поставки этой техники по итогам 2018 г. в 5 раз превысили показатель 2015 г. и достигли 225 млн. долл. При этом из Российской Федерации они увеличились в 12,4 раза. По отдельным товарным позиция рост просто «зашкаливает». Ввоз асфальтосмесительных установок увеличился в 21 раз до 15 млн. долл. при наличии отечественного производителя! Помимо этого в Украину в огромном количестве поступает техника иностранной регистрации, ввезенная подрядчиками на условиях временного использования без уплаты каких бы то ни было налогов и сборов в бюджет Украины.
По информации, размещенной на официальном сайте Укравтодора, импортный битум составляет порядка 50% стоимости объекта по текущему среднему ремонту дроги, амортизационные отчисления на импортную технику – ещё 7%, горюче-смазочные материалы – 2,5%. Украине остаётся зарплата – 15%, да и то не в полном объеме из-за активного привлечения иностранных подрядчиков, и 10% на «прочие материалы». Такая ситуация, как отмечалось в статье «Путь в тысячу ли начинается с первого шага» , – следствие игнорирования инструментов промышленной политики.
Государственная целевая экономическая программа развития автомобильных дорог общего пользования на 2013-2018 гг. предполагала финансирование обновления производственных мощностей дорожных предприятий в размере 1313 млн. грн. Несложные арифметические действия показывают (согласно НБУ в 2013 г. за 100 долларов США давали 799,3 грн.), что в течении 6 лет на модернизацию планировали потратить 164,3 млн.долл. – начиная с 18,8 млн.долл. в 2013 г. и заканчивая 32 млн.долл. в 2018 г. Отчет Счетной палаты о результатах аудита эффективности использования бюджетных средств свидетельствует, что денег не хватило даже на улучшение состояния сети автомобильных дорог, не говоря уже об обновлении мощностей: « каждая третья гривна, полученная Укравтодором из государственного бюджета, была направлена не на развитие дорог, а на погашение кредитов ».
1% дорожного фонда, изначально предусмотренный Постановлением КМУ №1085 на модернизацию, составил бы в 2019-2020 гг. примерно 18,5 и 25,9 млн. долл., т.е. меньше необходимой суммы, задекларированной ещё 6 лет назад Мининфраструктуры.
Национальный комитет по промышленному развитию разработал механизм использования этого 1%. За основу был взят подход, предложенный в 2017 г. для стимулирования покупки аграриями отечественной сельхозтехники (представлен в материале «Індустриализация АПК».
Отлаженный механизм позволил нивелировать коррупционную составляющую и обеспечить прозрачный процесс распределения бюджетных ресурсов. При этом практика его реализации доказала, что на второй год государственной поддержки отдача существенно превышает вложенные средства – ассигнования на частичную компенсацию стоимости техники и оборудования составили в 2018 г. 913 млн.грн., а уплаченные налоги и сборы только её производителями превысили 1 млрд.грн.
Этот универсальный подход может быть спроецирован и на другие базовые отрасли промышленности, в том числе – производителей дорожно-строительной техники. Тем не менее, его запуск второй год блокируется чиновниками Мининфраструктуры. Более того, их «стараниями» 6 марта 2019 г. из Порядка направления средств государственного дорожного фонда убрали упоминание о выделении 1% на компенсацию за приобретение отечественной техники!
Чиновничий саботаж приводит не только к удорожанию дорожно-строительных работ и нерациональному использованию средств дорожного фонда. Он не позволяет решить, по меньшей мере, 7 важнейших государственных задач:
-
уменьшить зависимость от иностранных поставок техники и оборудования для строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог,
-
сократить отрицательного сальдо платежного баланса и снизить риск девальвации гривны,
-
привлечь инвестиции в дорожно-строительное и коммунальное машиностроение,
-
увеличить локализацию производства и добавленную стоимость,
-
создать новые рабочие места и повысить уровень зарплат в машиностроении и смежных отраслях,
-
обеспечить модернизацию основных фондов государственных и коммунальных дорожных организаций, повысить их конкурентоспособность и рентабельность,
-
нарастить поступления в бюджеты разных уровней.
Прогнозные значения поступлений в государственный дорожный фонд Украины составляют: 49 млрд.грн. – в 2019 г., 70 млрд.грн. – в 2020 г., 72 млрд.грн. – в 2021 г.
В отсутствии механизма задействования потенциала украинской промышленности в реализацию проектов по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог, фонд будет содействовать инвестиционному развитию не Украины, а других государств посредством импорта товаров и оплаты иностранным подрядчикам амортизации их техники и выполненных работ.
Усилия политической воли способны обратить дороги в мощный стимул роста и открыть Президенту путь к решению важнейших социально-экономических проблем.