Завтра, 11 травня, Комітет ВРУ з питань економічної політики в черговий раз буде вершити долю антимонопольної реформи. Хочеться сподіватись – рішення буде позитивним.
Чому реформа важлива?
Проведення якісної антимонопольної реформи – стратегічно важливий крок для України. Адже зобов`язання щодо гармонізації конкурентного законодавства чітко зафіксовані в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС.
Крім того, встановлення зрозумілих та справедливих правил накладання штрафів - пряма вимога МВФ та одна з головних умов надання Україні чергового траншу фінансової допомоги від ЄС (що прописано у «Ризькому Меморандумі»).
«Норма, яка закріплює за судами право змінювати розмір штрафів – пряма вимога Угоди про асоціацію між Україною та ЄС та повністю відповідає нормам та практиці європейських країн. Зокрема, стаття 255 Угоди (IV розділ – Зона вільної торгівлі), стаття 6 та стаття 14 Європейської конвенції з прав людини, стаття 31 Директиви Ради ЄС №1/2003 та стаття 16 Регламенту Ради (ЄС) №139/2004 зобов’язують Україну створити і впровадити прозору та недискримінаційну процедуру оскарження рішень АМКУ в суді та забезпечити право суб’єктів господарювання на справедливий захист і дотримання принципу процесуальної справедливості», – каже Олена Сотник, народний депутат України, секретар комітету ВРУ з питань євроінтеграції.
Але реформу варто проводити не лише в контексті «дружби з Європою». Ця реформа має вкрай важливе значення для глобальних змін на національному рівні. Створення чітких, прозорих та зрозумілих механізмів накладання штрафів дозволить забезпечити рівноправні умови для кожного учасника ринку, що в свою чергу, забезпечить інвестиційну привабливість та економічний розвиток.
Наразі ситуація - неоднозначна. Зараз право накладати та переглядати розмір штрафу має виключно АМКУ. У випадку незгоди з призначеним штрафом, звісно, можна звернутись до суду. Але максимум, що може зробити суд – це повернути справу назад в АМКУ. З практичної точки зору кожен бізнесмен, на якого був накладений штраф АМКУ поставить собі питання: Навіщо йти до суду, витрачати кошти на юристів, доводити свою позицію, якщо остаточне рішення з приводу розміру штрафу все одно за АМКУ? Питання риторичне і, нажаль, ключове в цій історії. Саме ця «монополія» Антимонопольного комітету стала в свій час основою для розвитку відповідних корупційних схем в цьому відомстві.
«Важливо розуміти, що господарські суди в процесі розгляду антимонопольних справ сформували свій підхід до питань перегляду штрафів. Позиція зводиться до наступного: чинний Закон України «Про захист економічної конкуренції» не надає судам право змінювати розміри штрафів, застосованих АМКУ. Численні спроби компаній отримати повноцінний перегляд рішення АМКУ в судах закінчувався узгодженою судовою позицією – суд не може переглянути розмір штрафу, оскільки не уповноважений на це…», - пояснюэ Лана Сінічкіна, партнер АО «Арцінгер», співкерівник практики антимонопольного та конкурентного права.
Для вирішення проблеми більше ніж рік тому було зареєстровано законопроект №2431«Про визначення органами АМКУ розміру штрафів за порушення законодавства про захист економічної конкуренції». Один з найважливіших пунктів, передбачених законопроектом, – надання права судам повністю перегляди розмір штрафу. І саме цю звичайну для всіх цивілізованих країн, але революційну для України норму всіляко намагаються «вирізати» із законопроекту. Але саме без цієї норми прийняття законопроекту в цілому нівелює всю його суть.
Що змінилося за рік?
Робота над проектом закону №2431 триває вже рік. Розгляд законопроекту в Раді постійно зривався. Однак 12 листопада 2015 року депутати нарешті проголосували за проект у першому читанні. Втім зазначили, що документ потрібно доопрацювати.
Наступний розгляд проекту відбувся 26 січня 2016 року. В процесі обговорення думки присутніх розділилися. Тож депутати, не дійшовши згоди, вирішили створити «робочу групу» і знову відкласти прийняття законопроекту на деякий час – відправивши його на повторне друге читання.
«Камені спотикання»: чому реформа затримується
Головним «каменем спотикання» у законопроекті №2431 стала норма про надання права судам повністю перегляди розмір штрафу АМКУ. Тобто дозволити судам самостійно повністю змінювати розмір штрафу, що накладається – як збільшувати, так і зменшувати. Але при цьому суд має користуватись тими ж нормами законодавства, в тому числі Методикою розрахунку штрафів, якими користується АМКУ при їх накладенні. Тобто суд не може безпідставно зменшити штраф АМКУ в рази, як того бояться деякі прибічники поточної системи.
Закріплення розширених повноважень за судами матиме очевидні позитивні наслідки:
- Суб`єкти господарювання будуть забезпечені правом на справедливий суд, яке, до речі, передбачене Основним Законом – Конституцією України.
- Всі гравці ринку, експерти та громадськість отримають чіткі, прозорі та аргументовані підходи визначення розміру штрафів з боку АМКУ, що будуть закріплені на рівні нормативно-правового акту, а не внутрішніх рекомендацій АМКУ (як воно є на даний час).
- З`явиться можливість створення прозорої та ефективної процедури оскарження рішень АМКУ як у будь-якій країні Європи.
«Угода про асоціацію між Україною та ЄС передбачає створення та забезпечення ефективного конкурентного середовища. При цьому одним із фундаментальних принципів застосування правил конкуренції є недискримінаційний спосіб при збереженні принципу процесуальної справедливості та права на захист, що чітко передбачено у п. 3 ст. 255 Угоди. Отже Україна має забезпечити перегляд санкцій чи зобов’язань у судовому порядку. У цьому контексті Регламент 1/2003 гарантує необмежене право Суду ЄС стосовно перегляду рішень, за якими накладаються санкції. І не дивлячись на те, яка передбачена судова модель в національному законодавстві держави, право на справедливий судовий розгляд має бути гарантовано. Але при цьому не мається на увазі звуження дискреції антимонопольних відомств. Якщо рішення антимонопольних відомств базується на процесуальних принципах та встановленій методиці нарахування та калькуляції штрафних санкцій, право на судовий їх перегляд має бути забезпечено», – каже Ксенія Смирнова, доктор юридичних наук, доцент кафедри порівняльного і європейського права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка.
П’ять аргументів «ЗА» реформу
Отже, здається, що від прийняття реформи виграють усі. Однак тиск проти реформи – шалений. Чому? Спробуємо розібратись на рівні аргументів.
Аргумент 1: Методика розрахунку штрафів – вже існує
Відсутність чіткого механізму розрахунку штрафів - один з головних аргументів противників реформи. Насправді, таку Методику розрахунку штрафів АМКУ розробив ще минулого року (і активно на практиці нею користується), втім не поспішає зробити її нормативно-правовим актом, щоб нею змогли скористатись в суді ті, хто вважає, що штраф - необґрунтований.
Аргумент 2: Антимонопольна реформа та судова реформа мають проводитись ОДНОЧАСНО
Спочатку необхідно провести судову реформу і тільки потім - надавати судам право повністю перегляди розмір штрафу – мабуть, найпоширеніший аргумент «проти». Звісно, змінювати українські суди (які, не секрет, наскрізь корумповані), необхідно просто терміново. Але проведення антимонопольної реформи якраз і стане гарною передумовою та аргументом для того, щоб судова реформа рухалась ще швидше! Якщо ж проводити спочатку судову реформу, потім займатись антимонопольною, - справа розтягнеться, щонайменше, ще на декілька років. Це два «поля», роботи на яких мають проводитись одночасно.
Аргумент 3: Суд може завжди отримати необхідну експертизу в «антимонопольних» суперечках. Було б бажання!
Суперечки в сфері економічної конкуренції - далеко не єдині, які мають відбуватися із проведенням спеціалізованої експертизи. Але це питання можна вирішити шляхом залучення відповідних експертів до розгляду справи. Адже суд сам по собі - не експерт, а, фактично, арбітр, який розглядає аргументи двох сторін суперечки - і приймає рішення.
Аргумент 4: Треба розвивати сильні інституції, а не покладатись на нову команду професіоналів
Система антимонопольного регулювання не повинна залежати від конкретних особистостей, які працюють у системі. Нова команда АМКУ дійсно зробила дуже багато. Але якщо хочемо робити справжні, повноцінні, а не «уривчасті» реформи – потрібно розбудовувати таку систему стримувань і противаг, яка просто не дозволить будь-кому з наступників відкатати реформу назад і повернутись до старих корупційних схем. В даному випадку – паралельно з антимонопольною реформою має бути створена така судова система, яка забезпечить повноцінний перегляд рішень адміністративного органу, безвідносно до конкретних персоналій (членів АМКУ, суддів, «порушників») та їх інтересів.
Аргумент 5: Правила – одні для всіх: і для АМКУ, і для суду
Розгляд справи про накладання штрафу в АМКУ є закритим. Згідно змінам у законодавстві, з 3 березня 2016 року АМКУ має оприлюднювати результати розслідування по справі. Але попереднє рішення (де прописується сума штрафу) АМКУ є закритим для третіх осіб: тож оскаржити це рішення на «проміжних» етапах неможливо.
У судах же діє трирівнева система розгляду справи: позов, апеляція, касація. Тож при повноцінному розгляді справи у суді впливати на якість рішення матимуть обидві сторони. Це означає, що «корумповані суди», навіть якщо захочуть приймати рішення тільки про гранично низькі суми штрафів - змушені будуть кожного разу таке рішення обґрунтовувати. Знову ж таки – посилаючись на Методику.
До того ж, «монополія» АМКУ у питанні перегляду штрафів за визначенням має більше корупційних ризиків, ніж можливість оскарження рішення у судовому порядку.
Противникам реформи хочеться нагадати ще одне. Згідно з Конституцією, кожен громадянин має право на справедливий суд. Тож надавати судам відповідні повноваження - і тим самим забезпечити громадян можливістю повноцінного захисту - не просто «бажано» чи «необхідно» - це вже прописано у основному Законі. І це має виконуватися. Інша справа – щоб суд був дійсно «справедливим» , тому давно перезріле питання судової реформи, під яке підв’язані і всі інші ключові економічні реформи – схоже, треба вже виносити в категорію «національний пріоритет».