В ідеалі ПСЕР має бути синхронізована з довгостроковою Стратегією розвитку міста та містити конкретні завдання, які необхідно виконати для досягнення цілей, визначених Стратегією. Проте не у всіх містах обласних центрах України є якісно розроблені Стратегії, тому ПСЕР часто чи не єдиний документ, де можна побачити пріоритетні напрями розвитку міста Ми зібрали та порівняли між собою для визначення елементів кращих практик усі затверджені програми соціального та економічного розвитку (ПСЕР) міст обласних центрів України на 2015 рік. Документи отримано через офіційні запити та шляхом моніторингу сайтів міськрад населених пунктів.
Дата затвердження
Згідно зі статтею 63 Постанови КМУ від 26.04.2003р. N 621 “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету” розроблення програм економічного та соціального розвитку міст на короткостроковий період повинне відбуватися в двомісячний термін після схвалення проектів законів про Державну програму економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період та про державний бюджет України на відповідний бюджетний період. Виходячи з цієї норми, у переважній більшості міст ПСЕР на 2015 рік були ухвалені або у грудні 2014 року, або протягом січня-лютого 2015 року. В той же час у Хмельницькому програма затверджена міською радою лише в березні, в Черкасах – у квітні а в Житомирі – аж у травні. Отже, міська рада та виконавчий комітет Житомира майже півроку працювали без затвердженого плану розвитку міста на рік.
Система пріоритетів, цілей та задач
Вимоги до контенту ПСЕР викладені в статті 11 Закону України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”. Окрім цього, система цілей ПСЕР міст повинна бути синхронізованою з планом стратегічного розвитку. У більшості міст, де є затверджена довгострокова стратегія, декларується відповідність ПСЕР таким стратегіям. Проте точну дослівну відповідність системи цілей ПСЕР та цілей Стратегій ми виявили лише в програмах Львова і Хмельницького. В більшості інших міст (особливо з безстроковими Стратегіями) цілі ПСЕР не відповідають дослівно довгостроковим пріоритетам.
До кращих практик можна віднести систему пріоритетів, цілей та задач, розроблену у Черкасах. Цілі та задачі добре структуровані за 5ма пріоритетними напрямками “Комфорт”, "Громадянин", "Робота", "Здоров’я", “Ресурси", а також візуалізовані в окремому додатку до ПСЕР
Рис. 2 Фрагмент “дерева цілей” ПСЕР м. Черкаси на 2015 рік
Індикатори успішності та система моніторингу
У більшості ПСЕР окрім щорічного звіту передбачено щоквартальний або щопіврічний моніторинг за виконанням програми з боку департаментів/управлінь економічного розвитку (назви підрозділів варіюються в різних містах). Проте в окремих ПСЕР заходи сформульовані дуже загально і не передбачають конкретних завдань, вирішення яких слугуватиме індикатором виконання ПСЕР.
Рис. 3. Фрагмент ПСЕР м. Хмельницький
Натомість замість кількісних та якісних індикаторів задекларовано загальні звороти на кшталт плануємо “сприяти”, “покращувати”, “підтримувати”, “заохочувати”, “поліпшувати”, “поглиблювати”, “розширювати” “вдосконалити”, “зміцнювати”, “розвивати”, “забезпечувати” без зазначення ні замірів на початок року (base line) ні цільових значень на момент виконання. Як результат, не зрозуміло як буде визначатися рівень успішності реалізації стратегії.
До кращих практик можна віднести формулювання індикаторів виконання в ПСЕР міст Суми та Тернопіль, де таблиці з кількісними параметрами індикаторів виконання вказані одразу після опису цілей, завдань та шляхів розв’язання головних проблем (рис. 4)
Рис. 4. Фрагмент ПСЕР м. Суми на 2015 рік
Особливістю представлення Прогнозних показників у ПСЕР м. Києва є наявність двох масивів індикаторів окремо для песимістичного та оптимістичного сценаріїв розвитку міста на 2015-2017 роки.
Рис.5. Основні прогнозні показники соціально-економічного розвитку м. Києва за 2013-2014 рр.
Перелік додатків
Перелік із додатків до ПСЕР визначено в “типовій формі” згідно з Постановою Кабінету Міністрів України № 621 “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання державного бюджету“ від 26.04.2003. Додатки часто є найцікавішою і найкориснішою частиною програм, оскільки у них у сконцентрованій табличній формі може міститися важлива додаткова інформація, або компактне узагальнення всієї інформації, викладеної в програмі.
На практиці кількість та контент додатків у ПСЕР міст обласних центрів на 2015 суттєво варіюється. Наприклад, програма, затверджена у Хмельницькому містить лише 3 додатки.
Рис. 6 Перелік додатків до ПСЕР м. Хмельницький на 2015 рік
А у ПСЕР м. Ужгород 10 додатків (рис. 3).
Рис. 7 Перелік додатків до ПСЕР м. Ужгород на 2015 рік
Окрім типових додатків “Заходи щодо забезпечення виконання ПСЕР” та “Перелік цільових програм” інші додатки зустрічаються в одиничних випадках залежно від пріоритетів інформування, які ставили перед собою розробники. У ПСЕР Івано-Франківська в окремий додаток винесено перелік найважливіших проблемних питань міста, розв’язання яких потребує у 2015 році підтримки або вирішення на обласному рівні.
Рис. 8. Фрагмент додатку до ПСЕР м. Івано-Франківськ
Рис. 9 Фрагмент додатку до ПСЕР м. Черкаси
У ПСЕР м. Ужгород в додатки винесено показники виконання робіт по ремонту житла на 2015 рік у розрізі адрес із зазначенням розміру та джерела фінансування.
Рис. 10 Фрагмент додатка “Показники виконання робіт по ремонту житла на 2015 рік” до ПСЕР м. Ужгород
Відображення інформації про ПСЕР на офіційних сайтах міських рад
Більшість ПСЕР доступні для швидкого пошуку, ознайомлення та завантаження в окремих розділах “Міські програми” або “Розвиток міста” на сайтах міських рад. Проте Нерідко інформація в цих розділах вчасно не оновлюється і користувачу доводиться шукати ПСЕР у розділі “Документи” / “Нормативна база”. До кращих практик у цьому контексті можна віднести формат публікації ПСЕР на муніципальному інформаційному порталі міста Суми, де відображено не лише реєстр всіх діючих програм на поточний рік, а й усі зміни до них у зручному та компактному вигляді.
Рис. 11. Відображення міських програм на сайті м. Суми
Як бачимо, рівень якості розробки ПСЕР в містах-обласних центрах України суттєво різниться. Основними недоліками можна назвати занадто абстрактне формулювання очікуваних результатів та показників ефективності, шаблонність Програм (повторення з року в рік заходів), розсинхронізованість ПСЕР та довгострокової Стратегії, відсутність адекватного плану моніторингу та контролю виконання, відсутність прогнозування основних показників, неповнота відображення інформації у додатках до ПСЕР, відсутність звітів про виконання ПСЕР на сайтах міських рад, невідповідність нормам Закону України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” та Постанови Кабінету Міністрів України № 621 “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання державного бюджету“.
З точки зору форми та структури документа найбільш ґрунтовно розробленою є Програма соціального та економічного розвитку міста Суми. Елементи кращих практик також містять ПСЕР Черкас, Вінниці, Івано-Франківська, Києва, Львова, Полтави, Тернополя, Ужгорода, Херсону, Чернігова та Чернівців.
Публікацію підготувано Центром політичних студій та аналітики в рамках проекту «Підвищення поінформованості громадськості про місцеві бюджети в Україні» за підтримки Програми розвитку ООН в Україні.