Наше дослідження показало, що:
- левова частка бюджетних коштів виділяється на КП-замовників в поганому фінансовому стані, основна роль яких – перерозподіляти їх непрозоро
- самі КП не намагаються підвищити ефективність закупівель – залучати учасників і стимулювати зниження ціни
- навіть формально прибуткові КП, що не отримують фінансування з бюджету напряму, все одно залежать від бюджетних коштів
1. Більшість бюджетних інвестицій йде комунальним “будівельним” компаніям з поганим фінансовим станом
Чи знаєте ви, яка категорія комунальних підприємств отримують найбільше бюджетне фінансування інвестицій? Ні, це не КП громадського транспорту, і навіть не теплоенерго. Це малі і нестабільні КП, що перерозподіляють бюджетні кошти на будівництво міських об’єктів, але їх назви ви, скоріш за все, навіть не чули.
Якщо подивитись на 15 найбільших отримувачів бюджетних коштів на капітальні інвестиції, то серед них буде 6 компаній, які займаються будівництвом будинків і споруд (рисунок нижче). Саме вони отримують левову частку бюджету – 4,2 млрд грн у 2020 році. Це 40% профінансованих з бюджету капітальних інвестицій КП. Що ж це за підприємства? Це невеликі КП, які розробляють проектну документацію, обирають підрядників на тендерах та тримають об’єкти на балансі до введення їх в експлуатацію. Тобто вони ніби виконують функцію посередника між містом та будівельними компаніями.
При чому це малі і фінансово нестабільні КП. Наприклад, КП «Інженерний центр», яке зокрема будувало пішохідний міст між парком «Володимирська гірка» і Аркою дружби народів, на кінець 2020 року мало від’ємний власний капітал -1,6 млн грн. В нормальних умовах воно б вже було банкрутом. Але це КП є одним з найбільших отримувачів бюджетних коштів і формує всі доходи за рахунок бюджету – тобто, виконує функцію замовника. В ньому працює 40 працівників, а очолює його депутат міської ради.
Натомість грошей “не вистачає” на ті КП, що забезпечують життєдіяльність киян, а не просто перерозподіляють кошти. Так, системно важливе і одне з найбільших КП – «Київський метрополітен» – у 2020 році отримало з бюджету вполовину менше доходів від запланованих (планувало 780.8 млн грн, а отримало 346,6 млн грн) та в п’ять разів менше фінансування капітальних інвестицій (замість 2,19 млрд грн капітальних інвестицій з бюджету метрополітен отримав 434,7 млн).
Малі і невідомі КП, через які “транзитом” проходять міські капітальні інвестиції - це зручний інструмент непрозорого використання наших коштів. Функції замовника на будівництво мають виконувати або департаменти КМДА, або обрані на тендері компанії.
2. КП не намагаються економити і стимулювати конкуренцію під час закупівель
В державі багато років працює система Прозорро, щоб приватний бізнес конкурував за бюджетні кошти, пропонуючи достатню якість за найнижчу ціну. В ситуації з київськими КП ми бачимо, що не всі КП взагалі зареєстровані в системі, а ті, що зареєстровані, зазвичай не стимулюють конкуренцію на власних закупівлях.
В 2016 році Київська міська рада прийняла рішення про обов’язкове використання Prozorro всіма комунальними підприємствами Києва. Втім, досі 11 підприємств не зареєстровані на Prozorro та не оприлюднюють звіти про укладення договору. Вони посилаються на закон “Про публічні закупівлі”, згідно з яким мають право не використовувати електронну систему. Відтак київська влада не може (або не хоче) змусити їх дотримуватись власного рішення п’ятирічної давнини.
Більше того, чесний бізнес не має бажання або змоги приходити і конкурувати на тендерах, які оголошують київські КП. Загалом на закупівлі київських КП приходить менше учасників, ніж в середньому по системі Prozorro - що виглядає дуже нелогічно як для столиці, де сконцентровано найбільше компаній всіх можливих галузей. Відсоток економії бюджетних коштів на закупівлях київських КП також є меншим, ніж в середньому по Україні.
Можливою причиною того, що бізнес не поспішає брати участь у закупівлях київських комунальників, є зловживання під час закупівель. У 2018 році кожна п’ята тендерна пропозиція була дискваліфікована. До 2020 року ситуація трохи покращилася – тепер замовники дискваліфікують кожну шосту пропозицію – що все одно більше за середньоукраїнський рівень.
Відсоток задоволених Антимонопольним комітетом скарг учасників торгів протягом 2018-2020 років у київських КП був вищим середнього показника в Prozorro. Відсоток закупівель із висновками ДАСУ про наявність порушень був вищим середнього показника в 2018 та 2020 роках.
Але навіть “аутсайдерам” за ефективністю закупівель місто продовжує виділяти мільярди бюджетних коштів. Одне з найгірших КП за ефективністю закупівель – КП «Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва», яка є замовником будівництва Подільського мостового переходу - отримало у 2020 році найбільше бюджетних коштів (2,5 млрд грн).
3. КП, які не фінансуються з бюджету напряму, все одно сидять на “бюджетній голці”
У Києві є комунальні підприємства, які формально нічого не отримують від бюджету, та ще й приносять невеликі прибутки. Таких комерційних КП в Києві кілька десятків. Але не варто обманювати себе - це не тому, що вони ефективні і конкурентні. Джерелом їх доходів є в кінцевому рахунку все одно є бюджет міста.
Адже часто такі КП левову частку доходу все одно отримують з бюджету - але не напряму, а від бюджетних установ міста - вже як учасники міських тендерів, де вони начебто конкурують з приватними компаніями.
Наприклад, КП «Фармація» є мережею аптек і формально є прибутковим – 27,8 млн грн у 2020 році. Також це КП не отримує коштів з бюджету напряму. Чим не приклад успішної компанії в комунальній власності, скажете ви? Але лише у 2020 році це КП отримало від київських комунальних лікарень та інших установ структури КМДА 571,5 млн грн – майже половину від її доходів (1,27 млрд грн). Це не говорячи про наявність величезної кількості приміщень у комунальній власності – на відміну від приватних аптечних мереж.
4. Причина неефективності: не можна просто взяти і проконтролювати стільки підприємств
Проаналізовані нами КП діють у 14 сферах, а управляють ними 32 органи управління. Тобто КП, що управляються різними структурними підрозділами КМДА, можуть дублювати функції одне одного. Більше того, в Києві діють цілі «конгломерати». Київавтодор – це корпорація, яка складається з 17 окремих комунальних підприємств а Київзеленбуд – об’єднання 14 КП.
Велика кількість КП не лише призводить до додаткових витрат на адміністративний персонал, бухгалтерію тощо. Така система сприяє розмитій відповідальності керівників КП. Вони не є посадовими особами та фактично не несуть відповідальності за низьку ефективність діяльності чи збитки.
Наприклад, у 2019 році Київська міська рада зобов’язала КП Київтранспарксервіс продавати право на експлуатацію комунальних паркувальних майданчиків на аукціонах Прозорро.Продажі – так само, як і інше комунальне майно. Але це КП останнім часом виставляє не всі парковки на аукціони, а ті, що виставляє – робить дуже неохоче. Але жодних санкцій до керівництва за невиконання рішення міськради і закону немає.
Найбільш ефективно контролює бюджетні витрати та виконання робіт Департамент внутрішнього аудиту КМДА. Але внутрішні аудитори КМДА за три останніх роки змогли провести аудит лише в 25 КП зі 128 проаналізованих – через малий штат і низькі видатки. В той же час кілька десятків КП регулярно фігурують в журналістських і судових розслідуваннях, і лише 25 КП провели хоч якусь роботу з мінімізації корупційних ризиків.
Багато та неефективно: яке майбутнє в київських комунальних підприємств?
Як вирішити проблему великих, неефективних, непрозорих комунальних підприємств? Кожна нова київська влада обіцяє “навести в них лад”. Але остаточного успіху поки не досягнув ніхто, як ми бачимо. Значить треба не прибирати, а робити капітальний ремонт. Аналітична записка ЦЕС, яку ми підготували цього року, вказує на рецепти, які принесуть успіх.
По-перше, позбутися зайвого - продати КП, що конкурують з приватними компаніями за рахунок бюджету та ліквідувати КП-замовників. Замість утримувати КП, що не є природними монополіями і не мають унікальної суспільної цінності - максимально використовувати тендери і проводити їх не через КП, а через департаменти КМДА.
Якщо місто позбудеться зайвого - звільняться ресурси на контроль над стратегічними підприємствами: метро, Київпастранс, теплоенерго — все це є критично важливим для комфорту киян.
Нарешті, підвищити відповідальність керівників за результати діяльності КП через впровадження системи KPI, недотримання яких буде підставою для розірвання контракту.
Для ефективності є сенс також об’єднати КП зі схожими функціями, а отримані об’єднання корпоратизувати. Щоб керівництво підприємствами залежало від законів та правил (як і інші акціонерні товариства), а не “ручного управління” чиновників.
Адже це основна обіцянка влади — використовувати наші з вами гроші максимально ефективно.
Автори: Богдан Прохоров, економіст Центру економічної стратегії, Катерина Багацька, канд. екон.наук, аналітикиня Центру Ейдос, доцент КНТЕУ