Що не так з такими рішеннями? Далі перерахуємо основні недоліки діяльності комунальних охоронних підприємств.
1. Понад 7 тисяч конкурентів
На відміну від забезпечення правопорядку на вулицях (що є монополією Національної поліції), ринок охорони є конкурентним. Хоча на ньому поліція теж працює - у вигляді «Поліції охорони», яка є підрозділом Національної поліції. Вона займає привілейоване становище порівняно з приватними фірмами. Не лише через розгалужену мережу відділів, але й тому, що співробітники є діючими поліцейськими – відповідно, вони мають ширші повноваження, визначені законом – зокрема, носити вогнепальну зброю. Інші охоронні структури, незалежно від форми власності, працюють за однаковими правилами.
Якщо компанія будь-якої форми власності хоче здійснювати послуги охорони, вона має отримати ліцензію від Міністерства внутрішніх справ. Це надає її працівникам можливість застосовувати силу в кризових ситуаціях. Діючу ліцензію мають 7 757 підприємств. Натомість лише 41 ліцензія видана комунальним підприємствам чи установам. Деякі з них самі охороняють власне майно – наприклад, Київське метро. І лише 26 з них – це муніципальні поліції, охорони і варти.
2. Виконання поліцейських функцій і зловживання ними
Комунальні охоронні фірми часто виконують функції муніципальної поліції – патрулюють громадські місця. В Києві “Муніципальну охорону” можна помітити, наприклад, в Гідропарку та на вокзалі. Проблемою є те, що такі місцеві “поліції”, на відміну від деяких інших європейських країн, прямо законодавством не передбачені.
У Вінниці та ще у кількох містах України навіть назвали власні підприємства «поліцією». Однак, у 2017 році пролунали зауваження міністра внутрішніх справ про те, що це незаконно та були прийняті відповідні рішення міністерства. Тому зараз більшість таких КП змінили назви на “варти”, але суть залишилась. Антимонопольний комітет у 2019 році анонсував перевірку таких компаній на відповідність визначених законом функцій. Ця заява пролунала після кількох скандалів, коли «Муніципали» перешкоджали доступу громадян до будівель міських рад у великих містах.
3. Привілеї від місцевої влади
Органи влади можуть створювати окремі бюджетні програми розвитку під власні КП. Наприклад, за два роки Вінниця планувала виділити комунальному підприємству “Муніципальна варта” майже 62 млн грн. У 2018 та 2019 роках відбулось поповнення статутного капіталу сумарно на 1,4 млн грн. А в рамках програми «На варті міського порядку» відбулись трансферти на суми 19,3 млн та 21,1 млн грн відповідно.
З точки зору конкурентного законодавства фінансування таких підприємств є допустимим для конкуренції, якщо вони не продають власні послуги на ринку. Так, стосовно вінницької “Муніципальної варти” у 2019 році АМКУ вирішив, що підтримка не є держдопомогою, якщо не відбувається перехресне субсидіювання та така допомога не використовується для покриття витрат, пов’язаних з комерційною діяльністю. Згідно з інформацією на сайті міськради, вона має лише слідкувати за благоустроєм.
Але замовлення в окремого КП послуг охорони без конкурсу все ж може спотворювати конкуренцію. Так сталося з «Муніципальною охороною» м. Києва, яка подала до АМКУ повідомлення про державну допомогу, не зазначивши при цьому, що планує конкурувати з приватними фірмами (чим зараз активно займається). За результатами розгляду повідомлення АМКУ прийняв рішення щодо визнання підтримки такою, що не є державною допомогою оскільки виключається перевага.
В лютому 2019 року Київське територіальне відділення комітету зобов’язало київську владу все ж провести тендер на охорону об’єктів комунальної власності - оскільки ринок охорони є конкурентним.
4. Неконкурентні закупівлі
Навіть якщо комунальні охоронні підприємства беруть участь в тендерах поряд з виконанням замовлень від місцевої влади, зазвичай на них розподіляють кошти міського бюджету, а приватні конкуренти на такі закупівлі не приходять.
Більше 80% закупівель охоронних послуг є неконкурентними. З початку 2019 року за кошти платників податків було проведено близько 9,6 тисяч закупівель охоронних послуг на суму 4,5 млрд грн (за даними системи Прозорро, включаючи торги та процедури звітування про закупівлі). З них лише у 234 випадках постачати послуги охорони здобули право комунальні підприємства. За це вони отримали 67,2 млн грн - виключно від бюджетних установ власних міст. Решту лотів отримали приватні гравці та кілька державних, в тому числі “Поліція охорони”.
Наприклад, київська “Муніципальна охорона” з початку 2019 року брала участь лише в 17 неконкурентних закупівлях на майже 880 тис. грн. Така сама ситуація і з “Муніципальною вартою” в Кременчуці Полтавської області - 25 неконкурентних тендерів на 3,1 млн грн.
Не такою безальтернативною для бюджетників є «Муніципальна охорона» м. Харкова. Зареєстроване ще у 2009 році, комунальне підприємство програло приватним фірмам 4 з 40 лотів з початку 2019 року - хоча подавалось на тендери лише харківських бюджетних установ.
5. Додаткові кошти на «споріднені» громадські формування
Спільно з поліцією патрулювати вулиці можуть спеціальні громадські формування. В Києві таким формуванням під назвою «Муніципальна варта» вирішили «підсилити» відповідне КП. Мер Віталій Кличко назвав такий симбіоз “щось на кшталт муніципальної поліції”.
Київське громадське формування «Муніципальна варта» і КП «Муніципальна охорона» мають не лише схожу назву. Як виявилось, кілька сотень його членів використовують майно комунального підприємства під час спільного патрулювання громадських об’єктів. Не дивлячись на протести профільної комісії Київради, «Муніципальна варта» стала єдиним партнером київської влади серед громадських формувань в програмі «Безпечна столиця» на 2019-2021 роки – і отримувачем бюджетних 60 мільйонів упродовж трьох років. Громадське формування вже витратило 16,8 млн грн на закупівлю одягу і обладнання (за даними системи Прозорро).
Обидві організації говорять про те, що вони виконують соціальну функцію – працевлаштовують учасників операції на сході. І це дійсно важлива місія. Але «Варта» і «Охорона» також пов’язані приватним охоронним агентством – ТОВ «Муніварта», створеним на початку 2017 року. Олександр Коцубо, теперішній очільник КП, деякий час був керівником цієї охоронної фірми. Ігор Марі, теперішній голова громадського формування, є одним з засновником цієї ж компанії.
Отже…
Комунальні охоронні компанії - це симбіоз інтересів кількох сторін: приватних ініціаторів, що хотіли отримати неконкурентні переваги на конкурентному ринку охорони; та місцевих політичних і бізнес лідерів, які створили лояльні до себе парамілітарні формування за бюджетні кошти.
Якщо існує громадянська ініціатива, що хоче забезпечувати порядок в місті - вона може це робити не в формі комунального підприємства. Допоки в Україні немає законодавства про муніципальну поліцію – охороняти громадський порядок має поліція Національна (можливо, із залученням добровольців для спільних патрулювань).
Послуги з охорони бюджетних установ можна закуповувати на прозорих аукціонах. Охоронні послуги не повинні бути прерогативою окремих комунальних КП та споріднених громадських формувань. Конкуренція між приватними гравцями посилить ефективність та зменшить ціну, яку заплатить місцева влада за такі послуги.
Соціальну функцію – працевлаштування ветеранів АТО/ООС можуть виконувати не лише “обрані”, але й приватні компанії. Київрада має можливість надати компенсації за виконання такої функції шляхом фінансування спеціальних програм, не надаючи неконкурентні переваги одному комунальному підприємству.
Фінансово підтримувати діяльність громадських формувань для спільного з поліцейськими патрулювання вулиць також можливо на конкурентних засадах, без явних переваг конкретним організаціям.
Мінімум 26 КП, що мають ліцензію на здійснення охорони, мають бути приватизовані чи ліквідовані якнайшвидше. Вони не створюють додаткової цінності та несуть для містян більше ризиків, аніж переваг. Ліцензії на здійснення функцій охорони можуть залишитись лише в окремих комунальних підприємств, які охороняють власне майно та не отримують прибуток з охоронної діяльності.
Стаття підготовлена в рамках проекту, що проводиться спільно з Антимонопольним комітетом України за підтримки Проєкту ЄС “Підтримка застосування правил державної допомоги в Україні”.
В підготовці статті брав участь Олексій Крук, стажер Центру економічної стратегії.