Програмний проект реконструкції та європейської інтеграції Балканських країн був результатом спільних зусиль двох інститутів – LSE (м. Лондон) та WIIW (м. Відень) і вперше був презентований у Відні 12-13 листопада 1999 року.
З 1996 по 2004 рік загальний обсяг безповоротної допомоги, яку отримала Боснія та Герцеговина (далі БГ) від офіційних кредиторів перевищив 7 млрд дол. (майже 200% від ВВП БГ за 1996 рік).
Проекти інфраструктурного відновлення БГ були відносно успішними, однак реалізація структурних реформ була недостатньо ефективною, в результаті чого БГ відставала від більшості країн регіону. Розбудова сильних національних інституцій, здатних ефективно управляти процесом відбудови, – важлива складова успішності поствоєнної реконструкції країни.
Управління процесом відбудови економіки БГ було покладено на Офіс Верховного представника (Office of the High Representative, ОВП), який знаходився під щільним наглядом міжнародної спільноти. Координація отримання міжнародної допомоги була поділена між Світовим банком та ЄС. Вплив політиків та Уряду БГ на ОВП був суттєво обмеженим.
Для розподілу допомоги було створено 11 секторальних цільових груп, кожна з яких очолювалася одним з ключових донорів під загальним головуванням Цільової Економічної Групи (Economic Task Force), яка в свою чергу підпорядковувалась ОВП. Проблемними питанням функціонування такого складного механізму були:
- відсутність загального стратегічного бачення;
- неузгодженість строків виконання окремих елементів програми;
- дублювання або провали комунікацій;
- низька відповідальність та підзвітність донорів;
- слабкість стимулів до спільної роботи донорів;
- перетини інституційних інтересів;
- особистісні конфлікти.
Окремі донори виявилися нездатними відігравати активну координуючу роль, інші – виконували свою частину програми абсолютно автономно від інших.
Суттєвим недоліком механізму управління відновленням БГ була відсутність інституції, яка б поєднувала дії міжнародних донорів та уряду країни. Фактично Уряд БГ був майже відсторонений від процесів розподілу міжнародної допомоги. Це призводило до проблем оперативного розподілу фінансування між цілями невідкладного характеру та цілями довгострокової стійкості, а також не сприяло швидкому формуванню сильних державних інститутів, здатних ефективно і самостійно управляти міжнародною допомогою.
Така ситуація була наслідком політичної специфіки БГ, де фактично існувало три паралельних системи управління – по одній на кожну національність зі своїми бюджетними системами.
Програма міжнародної допомоги БГ спрямовувалась на 4 цілі:
- Відновлення фізичних активів;
- Швидке відновлення економіки;
- Повернення на батьківщину біженців та переміщених осіб;
- Створення основ для стійкого зростання.
Розподіл міжнародної допомоги БГ здійснювався за наступними напрямами:
- невідкладна допомога та реконструкція;
- соціальна інфраструктура та послуги;
- економічна інфраструктура;
- виробничі об’єкти;
- мультисекторальна підтримка;
- допомога товарами (загальна допомога);
- витрати, пов’язані з державним боргом;
- адміністративні витрати донорів;
- підтримка недержавних організацій.
Значний прогрес було досягнуто в сферах транспортної інфраструктури, електроенергетики, телекомунікацій, банківських та ділових послуг.
Найбільшу частку коштів отримала сфера соціальної інфраструктури та публічних послуг (майже 2 млрд. дол), особливо в частині витрат на реформування уряду та розвитку громадянського суспільства.
Лише 3% загальної міжнародної допомоги було виділено сектору виробництва товарів та послуг.
Близько 20% коштів міжнародної допомоги було спрямовано на технічне співробітництво (тобто на зовнішній персонал, навчання, дослідження, супутні витрати тощо) і фактично не потрапило в країну.
Гранти були домінантною формою міжнародної допомоги: з 1996 по 2004 на них припадало 82% виділених коштів.
Гранти, кредити та позики, пов’язані з воєнними потребами, не враховувалися у складі офіційної міжнародної допомоги розвитку й фінансувалися за окремими програмами.
В окремі роки надходження міжнародної допомоги досягало 20% ВВП БГ. Міжнародна допомога становила від 140 до 279 дол. США на душу населення в рік, що було найвищим рівнем у сучасній історії постконфліктних відновлень країн.
БГ уклала ряд угод про реструктуризацію та списання старих боргів, що у поєднанні з помірним зростанням реального ВВП та обережною політикою отримання нових позик дозволило скоротити рівень зовнішнього боргу з 66% ВВП в 1999 р. до 35% ВВП на кінець 2004 року.
На жаль, реалізація програми відновлення БГ не змогла подолати такі системні проблеми економіки цієї країни:
- високий рівень безробіття;
- значні обсяги неформального сектора;
- низький рівень внутрішніх заощаджень і інвестицій;
- зниження темпів приросту промислового виробництва;
- малі обсяги залучення іноземного капіталу.
Важливі структурні реформи БГ були відкладені із-за відсутності стратегічного бачення відновлення в перші пост-конфліктні роки. Проблеми із реалізацією економічних реформ та інституційною відбудовою країни були тісно пов’язані із недостатньою увагою програми відновлення до проблеми відновлення виробничого сектора. Міжнародні донори сподівалися, що досягнення умов макроекономічної стабільності та технічна консультативна допомога автоматично забезпечать ринкову ініціативу економічних суб’єктів. Цього не сталося, оскільки наявний рівень внутрішніх заощаджень та капіталу був недостатнім для широкого старту бізнес-ініціативи в середині країни. Інституційна незрілість та хронічно низький рівень доходів створили перешкоди для стабільного розвитку БГ в довгостроковому періоді.
Висновки для України
Організація системи отримання та розподілу міжнародної допомоги потребує налагодження чіткої системи комунікацій, підпорядкування та відповідальності.
Уряд України разом з міжнародними партнерами має брати безпосередню участь у розподілі та використанні міжнародної допомоги. Це дозволить підвищити ефективність комунікацій та сприятиме інституційному зміцненню державного сектора.
Першочергового фінансування потребуватимуть питання гуманітарного та інфраструктурного характеру. В середньостроковій перспективі важливо зосередити зусилля на відновленні та створенні робочих місць, а також завершенні структурних реформ.
Відновлення та технологічне оновлення виробничого потенціалу України повинне стати ключовим середньостроковим завданням програми відбудови. Відновлення виробничих секторів з високою доданою вартістю створить надійну основу для стабільного розвитку економіки та сприятиме підвищенню рівня національних заощаджень і внутрішніх інвестицій.
У цьому контексті варто згадати, що після ІІ світової війни найбільш важливим аспектом плану Маршалла для Європи була економічна реконструкція та інтеграція виробничого сектора країн. Частина ресурсів плану Маршалла виділялась на відновлення виробництва в кожній країні. Частина коштів виділялася місцевим бюджетам для здійснення державних закупівель продукції новостворених чи відновлених підприємств.
Україні варто наполягати на аналогічному розподілі ресурсів міжнародної допомоги, спрямуванню значної її частини на відродження національного виробничого сектора та його інтеграцію із внутрішнім ринком Європейського союзу. Ганебний досвід БГ, де лише 3% допомоги було надано виробничому сектору і 20% – іноземним консультантам – не повинен повторитися в Україні!
Надмірна концентрація зусиль програми поствоєнного відновлення на цілях макроекономічної стабільності – низькій інфляції і стабільності обмінного курсу – може створювати хибне уявлення про успіхи загальної програми відновлення.
Досвід Боснії і Герцеговини засвідчив, що за лаштунками макроекономічної стабільності можуть ховатись такі неподолані структурні проблеми як: безробіття, тінізація, низькі заощадження, спад промислового виробництва. Ці структурні проблеми гальмують залучення інвестицій та консервують бідність в країні.
Досвід БГ показує, що близько 5-ї частини коштів міжнародної допомоги використовується у різних технічних місіях і фактично не надходить в країну. Варто більш ощадливо використовувати кошти на технічну допомогу (консультаційні послуги), особливо на перших етапах відбудови, коли пріоритети зосереджені в сфері гуманітарних питань та безпеки.
Структурні реформи не варто відкладати, але їх слід проводити із достатнім рівнем видатків на фінансування реструктурованих секторів економіки. Пріоритетом має бути збереження або перепрофілювання робочих місць, а не їх стихійне вивільнення на розсуд ринкових сил. Відновлення або створення нового виробничого потенціалу економіки, як і формування сприятливого ділового клімату, дозволять залучати інвестиції та підтримувати економічне зростання в майбутньому в умовах скорочення офіційної міжнародної допомоги.