Странная конспирация
Под конец рабочего дня среды на сайте парламента появилась регистрация законопроекта президента под номером 5599 «О предотвращении угроз национальной безопасности, связанных с чрезмерным влиянием лиц, имеющих значительный экономический или политический вес в общественной жизни (олигархов)». Владимир Зеленский определил его как неотложный, а Комитет по нацбезопасности, обороне и разведке – профильным при рассмотрении.
«Но самого текста законопроекта нет не только на сайте, но и в самом комитете. К нам зашли только «цифры»… Думаю, это специально сделали. Странная такая конспирация», – поделился с LB.ua один из членов комитета, представитель «Слуги народа».
LB первым удалось ознакомиться с текстом на 13 страниц и 10 пунктами.
На официальной странице ВР этот же документ появился только на следующий день (в 9.35 утра, 3 апреля).
Суть документа
Объем законопроекта – 13 страниц, 10 статей.
Статья 1 – определение терминов. В частности, «бенефициар», «СМИ» и «электронное средство массовой информации», Вводится термин – «контролер» – лицо, обладающее возможностью осуществлять решающее влияние на управление или деятельность СМИ. А также «связанное лицо», которое прямо или косвенно владеет долей (правом голоса) в субъекте хозяйствования.
В статье 2 дается определение «олигарха».
В частности, олигархом считается лицо, которое:
1) участвует в политической жизни;
2) имеет значительное влияние на средства массовой информации;
3) является конечным бенефициарным владельцем (контроллером) субъекта хозяйствования, в день вступления в силу настоящего Закона является субъектом естественных монополий или занимает монопольное (доминирующее) положение на общегосударственном товарном рынке в соответствии с Законом Украины «О защите экономической конкуренции» и в течение одного года подряд поддерживает или усиливает это положение;
4) подтверждена стоимость активов лица (и лиц, бенефициаром которых она есть) превышает один миллион прожиточных минимумов, установленных для трудоспособных лиц на 1 января соответствующего года (это 2 млрд. 270 млн. грн).
Статьей 3 определяется участие в политической жизни. В частности, это может быть лицо, являющееся Президентом Украины, главой ВР, первым заместителем или заместителем главы ВР, народным депутатом, премьер-министром, первым вице-премьером, вице-премьером, министром, его первым заместителем и заместителем, руководителем другого центрального органа исполнительной власти, который не входит в состав Кабинета Министров, председателем Службы безопасности Украины, Генеральным прокурором, Председателем НБУ, руководителем постоянно действующего вспомогательного органа, образованного Президентом Украины, его первым заместителем и заместителем. Также это может быть лицо, занимающее должность в руководящих органах политической партии, финансирующее деятельность политической партии, политическую агитацию или проведение митингов или демонстраций с политическими требованиями.
Статья 4 описывает «значительное влияние на средства массовой информации». Такое лицо может быть бенефициаром средства/средств массовой информации, контроллером или тем, кто был бенефициаром или контроллером средства/средств массовой информации на момент вступления в силу закона, в результате чего бенефициаром или контроллером такого средства массовой информации стало связанное лицо или лицо, не обладающее «безупречной деловой репутацией».
Статья 5 – ключевая и предусматривает, что «решение о признании лица, имеющего значительный экономический или политический вес в общественной жизни, (олигархом), принимается СНБО на основании представления Кабинета Министров, члена СНБО, НБУ, СБУ или Антимонопольного комитета Украины».
А само решение вступает в силу со дня официального опубликования указа Президента Украины о введении его в действие и является обязательным к исполнению.
Статьей 6 предусмотрено создание Реестра олигархов на основании решения СНБО. Реестр будет электронной информационно-телекоммуникационной системой олигархов и лиц, подающих декларации о контактах с ними.
Статья 7 описывает правовые последствия включения лица в Реестр олигархов, которым запрещается:
– осуществлять взносы (прямо или опосредованно через других лиц) в поддержку политических партий;
– быть покупателем (бенефициаром покупателя) в процессе приватизации объектов большой приватизации.
Также лица, включенные в Реестр, будут обязаны подавать декларацию в порядке, установленном Законом Украины «О предотвращении коррупции».
В статье 8 предусмотрены «декларации о контактах». А именно, в случае контакта публичного служащего с олигархом, первый должен подать такую декларацию. Под «контактом» понимается встреча и разговор (в том числе проведены онлайн) любого содержания с олигархом.
Олигархи, включенные в реестр, и их представители обязаны перед началом встречи (беседы) сообщать публичных служащих о факте включения в Реестр.
Декларация не подается, если встреча была на официальных мероприятиях, ход которых отображается в режиме прямой трансляции по радио, ТВ или через Интернет в режиме, доступном для массового приема. А также в судебных заседаниях, официальных мероприятиях (совещаниях), инициированных органами государственной власти, информация о которых (с указанием полного перечня участников и предмета обсуждения) опубликована на официальном веб-сайте соответствующего органа государственной власти.
Нарушение обязанности представления декларации о контактах является основанием для привлечения лица к политической и (или) дисциплинарной ответственности.
Статья 9 предусматривает порядок принятия решения об исключении олигарха из Реестра. В частности, решение принимается в случае установления факта отсутствия у такого лица не менее двух признаков, предусмотренных частью первой статьи 2 настоящего Закона.
Статья 10 описывает понятие «безупречная деловая репутация».
Признаками небезупречной деловой репутации физического лица, связанными с соблюдением закона и общественного порядка, являются:
1) наличие у лица судимости, не погашенной и не снятой в установленном законом порядке;
2) применение Украиной, иностранными государствами (кроме государств, осуществляющих вооруженную агрессию против Украины), межгосударственными объединениями или международными организациями санкций к лицу;
3) включение лица в перечень лиц, связанных с осуществлением террористической деятельности или относительно которых применены международные санкции;
4) лишение лица права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью согласно приговору или иному решению суда;
5) ненадлежащее исполнение лицом обязанностей по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей, если общая сумма неуплаты равна или превышает 100 размеров минимальной месячной заработной платы, установленной законодательством Украины на период, в котором совершено нарушение, или эквивалент этой суммы в иностранной валюте;
6) приобретение (намерение приобрести) средства массовой информации по цене, которая существенно ниже рыночной, либо за счет средств, источник происхождения которых не является документально подтвержденным;
7) существенные и/или систематические нарушения лицом требований законодательства о средствах массовой информации, банковского, финансового, валютного, налогового законодательства, законодательства по вопросам финансового мониторинга, законодательства о ценных бумагах, акционерные общества и фондовый рынок.
Или голосуешь, или на выход
Глава подкомитета по госбезопасности и обороны, депутат фракции «Слуга народа» Ирина Верещук рассказала LB.ua, что комитет уже в понедельник 7 июня может провести заседание и рассмотреть законопроект.
«Само голосование за него возможно через неделю (с 15 по 18 июня Рада будет работать в пленарном режиме)», – предполагает она.
Глава Комитета по вопросам гуманитарной и информационной политики, член «Слуги» Никита Потураев прогнозирует рассмотрение не раньше, чем истекут 14 дней по регламенту на подачу альтернативных законопроектов.
Источники в президентской фракции говорят LB.ua, что в партийном чате идет активное обсуждение текста.
«Оценки разные. Хотя большого негатива нет. Всем очевидно, что вопрос стоит: «или-или». Это президентский законопроект. Поэтому или голосуешь, или выходишь из фракции», – сказал один из парламентариев.
«Основные претензии и вопросы вызывает четвёртый пункт, по которому определяется олигарх в привязке к прожиточному минимуму. Но мы уже в первом чтении проголосовали за законопроект 3515 об отмене привязки к прожиточному. Ещё немного, и закон заработает. Из этого следует, что в президентский законопроект уже надо вносить изменения», – добавил он.
Другой собеседник отметил, что «есть во фракции и те, кто вообще считает закон пустым».
«Действующего антикоррупционного законодательства, антимонопольного достаточно, чтобы реально «прижучить» олигархов. Нужна только политическая воля… Но, учитывая, что мы ещё работаем с электоратом, то ему нужно показать, что хотим навести порядок и разобраться: кто что грабил», – добавил он.
Нардеп «Слуги» Ольга Василевская-Смаглюк, которую относят к орбите Игоря Коломойского, в комментарии LB.ua озвучила ещё одно замечание: «Законопроект, в случае его принятия, заденет не только тех, чьи имена у всех на устах (СНБО ранее насчитал 13 олигархов). Под него попадут местные элиты, мэры городов, чей, пусть и скрытый, достаток явно превышает миллион прожиточных минимумов – $75 млн».
Глава партии «Слуга народа» Александр Корниенко предположил, что принятие президентского закона будет непростым: «Думаю, будут разговоры о политических преследованиях. Будет блокирование трибуны, хотя мне сложно представить: как они объясняет это людям. Что они против закона об олигархах».
По его словам, продолжение следует: «Это только база. Надо дальше усиливать антимонопольное законодательство, чем мы и займёмся. И таких законопроектов еще будет много».
Риски и угрозы
Отдельный закон про олигархов вообще не нужен, уверен нардеп фракции «Голос» Ярослав Юрчишин, в прошлом – исполнительный директор Transparency International,
«Олигарх в классическом виде имеет монопольный бизнес, оказывает влияние на политику, контролирует медиа. В украинских реалиях дополнительно – суды и правоохранительные органы, продолжая наживаться за счёт государства. В таких условиях первыми по логике должен «включиться» Антимонопольный комитет. У АМКУ широкий спектр влияния – от административных взысканий, штрафов, обращений в суд, в правоохранительные органы до лишения лицензий. Поле очень широкое. Теоретически можно было просто усилить полномочия АМК. Но в законопроекте президента АМК упоминается только один раз!» – возмущался он.
По словам нардепа, «закон Зеленского – точно не про олигархов»: «Частично он о перераспределении рынка медиа. Четыре группы контролируют его. И здесь точно также очень просто можно было применить антимонопольное законодательство, а не предлагать закон о переделе рынка. Нам предлагают формулу, когда любого собственника СМИ можно будет назвать олигархом».
По оценкам Юрчишина, «интересной» является норма о контактах с олигархами и связанными лицами: «Это частично напоминает европейский подход формирования «Списка заинтересованных лиц». Тех, кто контактирует с властью для решения вопросов. Такая практика работает в цивилизованных странах, где давно приняты законы о лоббизме. Однако у нас эта норма выписана абсолютно не так, как в ЕС. Там такие списки формируют по отраслям. У нас же выделяется просто категория олигархов, которые на самом деле контактируют с властью через множество посредников, что отследить будет нереально».
Самая контраверсийная норма – передача СНБО полномочий по определению: кто кому олигарх.
«Здесь есть конфликт интересов. Хотя бы по той причине, что в состав СНБО входит премьер Денис Шмигаль, ранее работавший в структуре ДТЭК Рината Ахметова. И так по всему списку членов. В целом закон очень сырой и в нем много оценочных суждений. Например, о «существенном влиянии на политическую деятельность». Кто ее будет определять? Это даст возможность любому члену СНБО на своё усмотрение подавать кандидата в реестр олигархов. Тут заложены прямые коррупционные риски. А сам документ чрезвычайно популистский. Поэтому Раде будет очень сложно за него не голосовать. Сразу к каждому депутату будет вопрос: не нажал кнопку «за» – ты под олигархом. На это и рассчитывают», – не сомневается Юрчишин.
Нардеп прошлого созыва, юрист Леонид Емец назвал документ «юридически неграмотным».
«Есть большие сомнения в профессиональности тех, кто его писал президенту», – заявил он.
В качестве примера он привел длинный перечень лиц, которые по политическим должностям могут быть в контакте с олигархами: «Перечислены все возможные должности, хотя с юридической точки зрения – это пустой выпендрёж. Документ должен быть оформлен правильно, а не быть пиаром».
Вызывает также вопрос о политической и дисциплинарной ответственности народных депутатов в части нарушения закона о декларировании встречи с олигархом.
«Кто может объяснить: что это?! Будут бить розгами депутатов по утрам? Политическая ответственность депутата – это философский вопрос. Дисциплинарная ответственность нардепа не прописана ни одним другим нормативно-правовым актом. Поэтому в итоге ответственность для депутата за отказ подать декларацию о встрече с олигархом реально отсутствует. Точно также хаотично прописана норма об увольнении для других должностных лиц. Одних – увольняем за встречу с олигархом. Других – нет. Разного рода ответственность за одно правонарушение – в законодательстве недопустима. Это безграмотно с точки зрения написания. А для всех участников закончится успешным походом в ЕСПЧ на основании Хартии о правах человека», – подчеркнул Емец.
Главная угроза, по его мнению, – документ создает возможности для узурпации власти: «С точки зрения демократии, это очень страшный закон. СНБО во главе с президентом получает функции по принятию решений, ограничению прав и свобод отдельных граждан, что противоречит Конституции. Это признак узурпации власти. Такие рода действия – далеки от демократии».
«Далек» от американской практики
Изначально министр иностранных дел Дмитрий Кулеба уверял: закон об олигархах готовился «на подходах американского антитрастового закона, чтобы привести больше справедливости и конкуренции на украинские рынки».
На данный момент в Штатах действуют три акта и поправки к ним, которые являются основой антиолигархического законодательства. Ключевой – акт Джона Шермана (принят 130 лет назад) не только запрещает создание монополий (трастов), но и предусматривает конфискацию имущества и тюремное заключение до 10 лет.
Еще одним этапом в борьбе с олигархами стал Акт президента Теодора Рузвельта в 1900 году. И был направлен в первую очередь в отношении Джона Рокфеллера – первого долларового миллиардера в мире и его компании Standart Oil, которая контролировала 90% рынка нефти в США. Standart Oil по решению суда разделили на более мелкие компании.
Юрист и нардеп от «Батькивщины» Сергей Власенко в комментарии LB подчеркнул, что законопроект Зеленского, мягко говоря, далёк от американской базы.
«Вот почему в Украине есть олигархи, а в Штатах – работают крупные бизнесмены. Там работают институции, независимые регуляторы. А у нас единственный орган – СНБО наделяют антиконституционными полномочиями. СНБО – это консультативный и координационный орган. А из него делают «монстра». Он формируется одним человеком – президентом, которому по этому закону делегируют право «назначить олигархом». Это юридический нонсенс. Олигархом назначить нельзя! Его нужно ограничивать не названием, а нормами антикоррупционного, антимонопольного законодательства, которого достаточно у нас. Уверен, что в случае принятия закона, это лицо обратится не в украинский, а нормальный европейский суд. И без проблем выиграет дело по ограничению прав согласно Конституции. Получит компенсацию от государства Украина», – говорит он.
Норма же о вступлении закона в силу через шесть месяцев после принятия, по мнению Власенко, – это «предложение, от которого невозможно отказаться».
«Чтобы определенные лица отказались от собственности, включая медиа. Банальное перераспределение в пользу других. Кто будет определять «безупречную репутацию покупателя»? Опять СНБО? К сожалению, закон не имеет никакого отношения к борьбе с монополиями. Это, извините, фантазии больного разума», – добавил Власенко.
Лоббистские «мытарства»
По словам Секретаря СНБО Алексея Данилова, в ОП, кроме, собственно, законопроекта о статусе олигарха, ведется разработка сопутствующих законопроектов. Один из них – как раз закон о лоббизме. История с законом далеко не нова. Еще в апреле 2009 года была одобрена концепция проекта закона от Кабинета Министров «О влиянии общественности на принятие нормативно-правовых актов» премьерства Юлии Тимошенко. Тогда Минюсту вместе с Минэкономики и Минфином было поручено разработать и подать правительству до 1 ноября 2009 проект закона о лоббизме. Но он так и не был зарегистрирован в парламенте.
В 2005 году был зарегистрирован первый проект закона №8429 «О деятельности лоббистов в Верховной Раде Украины» (автор Игорь Грынив). Впрочем, в заключении Главного научно-экспертного управления ещё в первом чтении его рекомендовали отклонить.
В 6-том созыве предлагали законопроект №7269 «О регулировании лоббистской деятельности в Украине» (автор Валерий Коновалюк из фракции «Партия регионов»), но в 2012 его сняли.
В Раде предыдущего, 8-го созыва, зарегистрировали целых четыре законопроекта о лоббировании и адвокации. Намеревались закрепить на законодательном уровне такие определения, как: «лоббирование», «реестр» лоббистов и тому подобное.
В действующей Раде 9-го созыва ещё год назад зарегистрировали два законопроекта о лоббировании (№3059 главы фракции «Батькивщина» Юлии Тимошенко и Сергея Власенко. А также «За лоббизм» №3059-1 теперь уже внефракционного Александра Дубинского и Ольги Василевской-Смаглюк). Ни один из них до сих пор не был рассмотрен в правовом комитете.
Глава фракции «Голос» Ярослав Железняк (бывший ранее советником премьера Владимира Гройсмана и многих иностранных компаний «по вопросам правительства», по сути, занимался GR – government relations) критично оценивает шансы принятия закона о лоббизме в этом созыве.
Нардеп напомнил, что лоббизм – понятие намного шире, чем просто влияние на депутатов и продвижение через них и чиновников тех или иных необходимых решений для ФПГ или бизнеса. Но если говорить с точки зрения узкой задачи – разрыва цепочки «олигарх-депутат», по его мнению, закон о лоббизме эту проблему не решит.
«Наше антикоррупционное законодательство настолько детально прописано на этот счёт, что объективно добавить нечего. Там прямо написано: если ты что-то делаешь, получая за это деньги, которые потом не декларируешь, твой образ жизни не соответствует заявленным, ты четко за это должен сесть в тюрьму. По закону о борьбе с коррупцией депутата «с конвертами» от олигарха надо садить. Главное, чтобы работала вся цепочка антикоррупционных, правоохранительных и судебных органов», – уверен он.
Любой закон о лоббизме, по его словам, точно также очень быстро будет разбит в судах из-за сложности доказательной базы. «Уверен, если такой законопроект подадут, то он будет рамочный или корявый. Принять его можно, но в наших украинских реалиях он работать не будет. Все законопроекты, которые у нас уже были, именно такие. Это сродни закону «О покорении Марса». Профанация. Как и закон об олигархах напоминает больше «Закон об импичменте президента». Он есть, но не работает. Не нужно будет иметь красный диплом юриста, чтобы обойти лазейки для олигархов», – резюмировал он.