Важливість державної служби для України
Державні службовці – це не міфічні урядовці, а працівники міністерств, місцевих державних адміністрацій, органів прокуратури тощо. Саме вони виконують завдання і функції держави, а зарплату отримують за рахунок держбюджету.
Станом на лютий 2020 року в Україні було понад 244 тис. державних службовців. Скоро ця кількість має дещо зменшитися – в рамках реформи адміністративно-територіального устрою частину районних державних адміністрацій ліквідують. Ці люди втілюють у життя закони, рішення уряду та президента, реалізують реформи та державні політики у владних кабінетах столиці та на місцях.
Назва «державна служба» передає її філософію – державний службовець служить державі, а не конкретним політикам. Влада змінюється, президенти програють вибори, прем’єрів відправляють у відставку, політичні партії втрачають підтримку громадян і більшість у парламенті, але це не стосується державних службовців: вони продовжують послідовно та системно працювати незалежно від політичних обставин у країні.
Але такий підхід не завжди всіх влаштовує. Професійний, незалежний і політично нейтральний державний службовець є неслухняним, не вислужується, може відмовитися виконувати злочинні, незаконні чи неконституційні рішення.
Тому кожна нова влада намагалася звільнити старих непокірних службовців, а ручних – залишити. Згадки про конкурсний добір на державну службу були ще в законі від 1993 року, але на практиці політики призначали тих, кого треба.
Спроби давати політичні накази державним службовцям були особливо популярними в часи колишнього президента Віктора Януковича, коли службовці часто були залежними від чиновників-членів «сім'ї» й олігархів. Міністерства та інші державні інституції були елітним клубом, куди потрапити можна було лише через знайомства чи хабарі.
Саме тому після Революції гідності однією з перших реформ став новий закон про державну службу з розмежуванням політичних та адміністративних посад, конкурсною процедурою добору, гарантіями рівного доступу громадян до державної служби й оцінюванням результатів роботи службовців.
Цього ж вимагав Контракт для України з розбудови держави, який перший уряд Арсенія Яценюка підписав у травні 2014 року, а також передбачали план заходів з імплементації та постанова про виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.
Але ухвалена редакція позбавляла політиків ручного впливу на місцеву політику. Тому ще у 2017 році закон «удосконалили» і вивели голів місцевих державних адміністрацій з-під його дії. Як наслідок, голови місцевих державних адміністрацій є не аполітичними професіоналами, а політиками, які представляють президента на місцях.
А вже у квітні 2020 року буцім для боротьби з пандемією коронавірусу уряду дозволили до кінця карантину не проводити конкурсів на державну службу так, як це написано в законі. Тепер достатньо лише пройти співбесіду, що навряд чи допомагає визначити найбільш гідного кандидата.
До чого тут Апарат Верховної Ради
Апарат Верховної Ради – це внутрішній орган парламенту, який забезпечує його ефективну та якісну роботу. Саме Апарат реєструє законопроєкти, публікує їх на сайті, надає висновки на проєкти законів, публікує інформацію щодо роботи нардепів і загалом допомагає народним обранцям здійснювати свої повноваження.
Подібні структури існують у багатьох органах. Наприклад, в уряді є Секретаріат Кабміну, в уповноважених із захисту прав людини чи державної мови – секретаріати, в міністерствах, місцевих державних адміністраціях і навіть місцевих радах – відповідні апарати.
Більшість службовців із цих органів мають обирати за результатами конкурсу, на який навіть міністри не можуть впливати. Але зважаючи на роль цих органів, контроль над порядком їхнього формування є надважливим.
Законопроєкт Разумкова пропонує особливі умови для державної служби в парламенті. Комісія з питань вищого корпусу держслужби, згідно з проєктом, фактично не впливатиме на призначення на ключові посади в Раді. Наразі саме вона проводить відповідні конкурси.
Добір службовців категорії «А», серед яких – керівник Апарату Ради, його перші заступники та заступники – виведуть з-під контролю Комісії. Керівника Апарату, який може стати найвпливовішою особою в парламентській службі, безстроково призначатиме парламент за пропозицією спікера більшістю голосів.
Автори законопроєкту пропонують, щоб саме керівник Апарату здійснював повноваження керівника державної служби у Верховній Раді, укладав і розривав контракти з працівниками Ради, входив до складу комісії з добору службовців категорії «А», які працюватимуть у парламенті та самостійно створював конкурсну комісію для службовців категорій «Б» і «В». Він же визначатиме спеціальні кваліфікаційні вимоги для посад своїх заступників (за погодженням з головою парламенту), керівників структурних підрозділів, керівників секретаріатів комітетів (за погодженням з головою відповідного комітету) та всіх інших парламентських службовців.
Очевидно, що проєкт закону відкриє вікно для зловживань і протягування «своїх людей» на посади. Приміром, керівник Апарату зможе прописати, що для участі в конкурсі на посаду керівника секретаріату Комітету з питань молоді і спорту кандидат має мати розряд майстра спорту. Так можна буде легко «відсікати» одних кандидатів, аби створити умови для інших.
Неспівмірно великий вплив на керівника Апарату матиме голова Верховної Ради. Окрім пропозиції підтримати кандидата на посаду чи звільнити його, він визначатиме умови, яким має відповідати кандидат на посаду, погоджуватиме призначення заступників керівника Апарату та розподілятиме обов’язки між керівником Апарату і його заступниками.
Якщо проєкт підтримають, голови парламентських комітетів отримають можливість впливати на призначення керівників секретаріатів своїх комітетів. Вони погоджуватимуть спеціальні вимоги та рішення про призначення керівника секретаріату.
Чи є сенс у такій ініціативі
Кожен орган державної влади має свої особливості. Різні міністерства Кабміну мають свої специфіку та спектр завдань. Урегулювати особливості роботи всіх органів державної влади в одному законі неможливо і не потрібно. Ба більше, у цьому випадку не потрібні й спеціальні закони.
Закон «Про державну службу» врегульовує базові речі: порядок призначення, звільнення, розмір винагороди, робочий час і сферу відповідальності. Він не пояснює, як державні службовці мають виконувати свої завдання – для цього існують посадові інструкції. До речі, саме завдяки цим документам у країні немає окремих законів про службу в Міністерстві юстиції, Міністерстві фінансів, у Державному агентстві рибного господарства та в Черкаській ОДА.
Якщо народні депутати ухвалять ініційований спікером проєкт закону, громадяни та держава отримають два наслідки:
1. Більша влада політиків – голів парламенту – над державною службою, яка мусить бути незалежною, щоб державна машина працювала.
2. Більше ручного управління в Апараті парламенту – як і кого преміювати, визначатиме керівник Апарату.
Державна служба має бути єдиною з відповідними стандартами добору. Не існує органів державної влади, які потребували б особливої незалежності чи окремості щодо добору працівників, інакше створюється держава в державі. Якщо ж орган має особливий статус і потребує виконання специфічних завдань чи функцій, їх достатньо виписати в посадових інструкціях. Окремий закон лише розбалансовуватиме систему.
Що маємо в підсумку
Законопроєкт у своїй суті не передбачає жодних особливих завдань чи функцій парламентських службовців, про що його автори заявляють у пояснювальній записці.
Він лише перепідпорядковує державну службу у Верховній Раді голові парламенту та створює можливості додаткових фінансових «батогів і пряників» для керівників структурних підрозділів Апарату Ради.
Разом із «карантинними» конкурсами на державну службу, які начебто мали сприяти протидії поширенню пандемії і вже майже рік дозволяють набирати держслужбовців лише за співбесідою, ініціатива голови Верховної Ради й інших нардепів поверне державну службу в часи Віктора Януковича, коли головними принципами були мовчазна згода, повна лояльність і служба політикам, а не державі.
Найдивніше, що такий закритий клуб лояльних до спікера Ради службовців твориться в той самий час, коли в країні лютує епідемія кадрового голоду, на яку постійно скаржиться президент Володимир Зеленський. У такий спосіб її точно неможливо подолати, лише загострити й ускладнити.