«З парламентом треба рахуватися, у тому числі з монобільшістю. Не почули – отримали результат»
Парламент 13 квітня ухвалив секвестр бюджету. Чи задоволені ви тим, що отримало місцеве самоврядування?
Коли відбувається секвестр, то будь-яка гілка парламентської влади незадоволена, бо відбувається скорочення видатків. Якщо порівняти проголосований бюджет з попереднім проектом, де у місцевого самоврядування забирали все, то це великий крок назустріч.
На превеликий жаль, у цьому бюджеті не вдалося зберегти субвенцію на інфраструктурний розвиток громад – 2,1 млрд гривень. Це погано, але ми домовилися з прем'єр-міністром та з бюджетним комітетом, що ці кошти будуть виділені зі стабілізаційного фонду та частково – за рахунок зменшення Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР, – LB.ua). Це дуже правильно, тому що ДФРР більше стосується потужних органів місцевого самоврядування, ніж слабеньких сільських громад. Думаю, субвенція для міських громад буде у повному розмірі відновлена.
ДФРР порізали на 35%, соцеконом (субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток, – LB.ua) – на 15%, але раніше всюди були нулі.
Епопея з поправками до бюджету тривала кілька тижнів. Урядовим проектом були незадоволені навіть депутати від «Слуги народу», що зрештою відобразилося на табло у Верховній Раді, коли парламент провалив перше голосування за секвестр бюджету.
Абсолютно.
Ви називали перші варіанти бюджету «спробами знищення місцевого самоврядування та реформи децентралізації». Чому у комунікації між Кабміном і парламенту знову виникають проблеми і хто винен у провалі першого голосування?
Провина у провалі першого голосування була спільною – це наслідок нестачі комунікації. Мені зараз важко сказати, чи це стане системною проблемою. Уряд працює місяць. Наразі об'єктивно взаємодії між комітетом і міністерством не вистачає. Чомусь вирішили, що бюджетний комітет опрацював проект бюджету і документ можна виносити в зал. Винесли в зал – отримали на табло результат того, що у нас все-таки парламентсько-президентська республіка: Верховна Рада призначає уряд, тому з парламентом треба рахуватися, у тому числі з монобільшістю. Не почули – отримали результат.
Раніше фракція намагалася утриматися від критики уряду Гончарука, якщо не брати до уваги так звану «групу Коломойського». Зараз депутати від «Слуги народу» активно критикують і новий Кабмін, і Банкову. Усередині фракції навіть виникла група «Демократична платформа». Як ви пояснюєте, чому парламентарі стали активніше публічно проявляти невдоволення владою?
Я, зокрема, і був серед підписантів звернення #НіДефолту (заклик «Демплатформи» до колег у парламенті проголосувати за законопроект про банки, – LB.ua). Парламент оновився на 70%. На початковому етапі були звикання та консолідація зусиль. Тепер усі набагато жорсткіше захищають позиції свої та комітетів.
Історія з бюджетом – не про відносини фракції з урядом, а перш за все – про відносини комітетів. Якщо не чують, то це виходить у публічну площину, бо парламентарі уже довели роботою свою ефективність і хочуть, щоб представники виконавчої влади до них ставилися з повагою. Коли подібні речі не стаються, маємо публічні конфлікти. Це було з бюджетом. Якщо ми хочемо розвивати парламентаризм, то так і має бути. Якщо ми хочемо, щоб всі покірно голосували, то це вже неможливо.
Як думаєте, на Банковій уже усвідомили, що ми живемо у парламентсько-президентській республіці?
Я, чесно кажучи, не знаю. Існують міфи, що «Слузі народу спускають вказівку і вона так голосує. Усередині фракції завжди була внутрішня комунікація.
Мені здається, «Слуга народу» є коаліцією людей, які на певні речі мають різні погляди, але все рівно довіряють президенту Зеленському і його підтримують.
У нас є люди соціалістичних поглядів, є і праволіберальних. Є кілька депутатів, які, на жаль, вкрай лояльно ставляться до «русского мира»; є ті, хто агресивно проти цього. «Слуга народу» – це, імовірніше, коаліція, а не монобільшість.
З кожним урядом пришвидшується ротація міністрів. Новий Кабмін теж довго не протримається?
Це залежить від ефективності уряду. Мені здається, що треба покращити комунікацію не тільки з нашою фракцією, а й з усіма іншими фракціями та групами. У парламенті має пройти затвердження плану уряду з чіткими КРІ та строковими перспективами. Якщо цього не буде, виникатимуть проблеми. Я б наразі не волів говорити, що цей уряд мало проживе. Сподіваюся, він буде ефективним. Хоча, на мою думку, попередній Кабмін не був поганим, він закладав фундамент для системних реформ.
«Давайте подивимося, скільки грошей у таких великих міст, як Київ, Харків, Вінниця, Дніпро, лежить на депозитах, не використовується, та запитаємо чому так»
Асоціація міст порахувала, що місцеві бюджети унаслідок секвестру зазнають втрат на майже 10 млрд гривень. Як це позначиться на місцевих громадах?
Асоціація міст – дуже крута адвокаційна структура. Ми іноді жартома з Олександром Слобожаном (виконавчий директор Асоціації міст, – LB.ua) називаємо її Асоціацією мерів, бо вони переважно адвокують позицію голів великих міст. Скорочення бюджетів стануться також через законодавчі зміни: порізали земельний податок на період карантину, податок на нерухомість, через що є недоотримання місцевих бюджетів. Але давайте подивимося, скільки грошей у таких великих міст, як Київ, Харків, Вінниця, Дніпро, лежить на депозитах, не використовується, та запитаємо чому так. Чому у Києві розміщують рекламу Віталія Кличка «Досить щастать»? Це якось сприяє протидії коронавірусу? Я так не думаю.
Якщо ми кажемо про маленькі сільські громади, їм буде складно, тому необхідно відновлювати субвенцію. Якщо великі міста, які захищає Асоціація, ефективно використовуватимуть ресурси, то абсолютно спокійно пройдуть крізь карантин і фінансову кризу.
Податковий комітет, аби підтримати бізнес, запропонував звільнити підприємців від податків на землю і нерухомість. Саме ці податки є важливими для міських бюджетів. Чому заради бізнесу принесли в жертву саме місцеве самоврядування?
На переконання комітету податкової політики, яке було підтримане парламентом та мною, зокрема, підживити зараз бізнес і не дати йому померти – це забезпечити податкові надходження у місцеві бюджети у майбутньому. Якщо бізнес зараз помер би, то у місцевої влади були би проблеми у майбутньому. На мою думку, це рішення було правильним.
Чи не думали ви про те, щоб переглянути саму філософію фінансування місцевого самоврядування. Насамперед, чи варто і далі розвивати соцеконом?
Соцеконом треба ліквідовувати, як би це було не до вподоби бюджетному комітету і мажоритарникам. Окрім соцеконому, є ДФРР. Фонд так само має пройти через ретельну реформу, аби сприяти регіональному та локальному розвитку і бути стратегічним інструментом для інвестування. Коли є політична участь на рівні області чи парламенту, це зазвичай перетворюється у розмазування коштів тонких шаром на округи замість того, щоб інвестувати у стратегічні об'єкти. Тому я б волів, щоб соцеконом узагалі ліквідували, а ДФРР – реформували, щоб він спирався на стратегію регіонального розвитку і не було можливості впливати на розподілення коштів.
Де ви візьмете голоси на таку реформу, зважаючи на кількість мажоритарників у вашій фракції?
Думаю, що набагато більше проти будуть не мажоритарники, а бюджетний комітет. Це завжди питання компромісу і комунікації. Мажоритарники найімовірніше виступатимуть за те, щоб з процесу прибрати обласних політиків, бо ми розуміємо, як формуються конкурсні комісії на рівні областей. Це «ручняк».
Зокрема, мажоритарники нашого комітету за те, щоб всі ці норми ліквідовувалися, але вони, наприклад, мали дорадчий голос на рівні міністерства. Чи можливо це розглядати як компроміс? На першому етапі, я вважаю, що так.
«Я не бачу взагалі, як процедурно можна реалізувати вибори 25 жовтня на окупованих територіях»
Місцевим виборам 25 жовтня бути?
Бути. Куди ж вони дінуться? Це законодавство.
Єдина можливість перенести місцеві вибори – запровадити надзвичайний стан. Як ви думаєте, чи ймовірний такий сценарій?
Я б не хотів думати у такий спосіб. Вважаю, що навіть з точки зору коронавірусу у нас не буде потреби запроваджувати надзвичайний стан. Навіть якщо станеться щось шалене, то надзвичайний стан має бути вкрай обмежений. У законі повинні бути такі норми, які сприятимуть боротьбі з пандемією.
Вибори мають відбутися на новій адміністративно-територіальній основі, а не так, як зараз, коли половина в громадах, інша половина – у селищах і містах. Ключова проблема у тому, що вдвічі скоротили кошти на вибори. У бюджеті залишився 1 млрд гривень. Відповідно, треба коригувати виборчу систему, щоб у нових фінансових реаліях провести ці вибори.
Ваш комітет уже радився з бюджетним комітетом, де взяти кошти на вибори?
Наразі ні, поки ведемо консультації з ЦВК. М'яч на полі нашого комітету, оскільки для того, щоб оцінити реальну потребу у видатках на вибори, треба зрозуміти бодай кілька речей – остаточну кількість громад (зараз процес їхнього формування ще триває; ми розуміємо, що буде плюс-мінус 1400 ОТГ, але треба мати точну кількість), чи встигнемо запровадити зміни до Конституції, і, виходячи з цього, чи залишаться районні ради, та зміни до Виборчого кодексу, бо те, що зараз закладено, не зовсім відповідає потребам громадам.
Коли політичний орган ухвалить ці рішення, тоді ЦВК зможе звести свої потреби і будемо звертатися до бюджетного комітету та уряду.
На вашу думку, скорочення бюджету означає, що треба ретельно доопрацювати модель виборчої системи. Мова йде лише про скасування виборів до районних рад чи щось ще?
Крім районних рад, ще й про сам підхід. Якщо брати закон про місцеві вибори, то зараз нижній поріг для відкритих списків складає 90 тисяч населення. Ми обіцяли представникам профільних організацій, що у сільських громадах буде мажоритарна система, не зав'язана на політичні партії. У той же час вища система однозначно має бути партійною. Що стосується нижнього порогу, то він цілком може бути в коридорі 15-40 тисяч. Десь тут треба шукати золоту середину.
Систему з відкритими партійними списками, прив'язаними до територій, за таких бюджетних обставин буде важко реалізувати. Можливо, її треба буде спрощувати, або якимось іншим чином обігрувати на іншому рівні.
Районні ради – ключова стаття, яку можна скоротити, але це питання змін до Конституції. Через карантин складно сказати, чи встигнемо ми процедурно внести законопроект у зал.
Уряд розробляє законопроект про райони. Що він передбачає?
Проект буде містити у собі всі нові райони і перелік усіх громад. Через цей закон можна зменшити їхні повноваження. Це буде план Б, який ми реалізуємо, якщо не встигнемо ухвалити зміни до Конституції. Без змін до основного закону позбутися їх буде неможливо. Попри те, що 90% представників органів місцевого самоврядування у регіонах вважають, що виборний орган у районах не потрібен, а має мати функції винятково координації і нагляду. Ми можемо райради зробити «британськими королевами», коли це політичне представництво і не більше.
Парламент ухвалив законопроект №2653, який надає Кабміну можливість затверджувати ОТГ без погодження з парламентом. Тепер якщо якийсь місцевий царьок захоче отримати ОТГ на свій розсуд, то йому треба буде домовитися з кількома членами уряду, а не з усією монобільшстю. Чому Рада добровільно позбавила себе можливості впливати на процес децентралізації?
Розпочнемо з того, що місцеві царьки чи феодали свого часу достатньо ефективно намагались просувати свої інтереси через обласні ради. Восени ми через ухвалення законопроекту №2189 прибрали облради з процесу та залишили там тільки ОДА. Сподівались, що це дозволить подолати лобізм під час формування перспективних планів. Були трохи наївні. Ми лобізм дуже сильно мінімізували, але остаточно подолати не змогли, тут і сумніву не маю, але іноді його вкрай важко розпізнати.
Що стосується затвердження урядом, то жодної монополії Кабміну тут не отримав. За 6 місяців ми в такий спосіб побудували роботу між парламентом та урядом в цьому питанні, що депутати з функцією парламентського нагляду дуже глибоко в процесі. Мені іноді здається, що я в міністерстві проводжу більше часу, ніж на Садовій (де розташований профільний комітет, – LB.ua). Так от, Кабмін затвердить перспективні плани (ОТГ по всій країні), але далі вони повинні подати на розгляд Верховної Ради законопроект про райони, в якому буде перелік всіх нових одиниць субрегіонального рівня та всіх громад. І голосувати його вже будемо саме ми.
Уряд дійсно отримав додаткове повноваження щодо визначення центрів громад. Але це була необхідність. У нас є 10-20 випадків у країні, коли під час об’єднання громад люди не можуть знайти порозуміння і два населених пункти дуже жорстко конфліктують між собою через це. Саме для таких питань ми створили умовного арбітра.
На осінь прогнозують другу хвилю епідемії коронавірусу, якщо ми влітку вийдемо з карантину. Чи розробляєте ви альтернативні сценарії проведення виборів? У міністерстві цифрової трансформації говорили про можливість електронного голосування. Ви у цьому контексті щось думаєте?
Робота ведеться і велася. Наразі ми не бачимо можливості на всіх теренах України у всіх громадах провести вибори онлайн. Ризик другої хвилі є, але одним махом перевести таку велику країну в онлайн-вибори неможливо.
Тестування e-Vote в окремих ОТГ можливе?
Думаю, буде правильно зробити пілотні громади, якщо Мінцифри буде готове технологічно, і на їхніх майданчиках провести електронне голосування. Тільки якщо такий інструмент себе проявить ефективно, тоді можна буде масштабувати на інші території.
Якби інструмент був готовий у грудні, коли у 86 новостворених громадах відбувалися вибори, то на кількох з них можна було б відтестувати проект і потім масштабувати. Але тоді профільне міністерство не було готове це зробити. Тому, на жаль, це не стане панацеєю для вирішення питання. Хоча у майбутньому ми маємо перейти на електронне голосування, як в Естонії та інших країнах.
З публічного дискурсу плавно зникла тема виборів на окупованому Донбасі. Чи варто це розуміти так, що вибори 25 жовтня в ОРДЛО не відбудуться?
Попри те, що пан Єрмак озвучував таку можливість, у нас є певні процедури. Мінські домовленості передбачають послідовність дій. Президент Зеленський неодноразово наголошував, що Україна з такою послідовністю не погоджується: спочатку контроль над кордоном, допуск українських і ЗМІ і політичних партій, а тільки після цього – вибори. Крім того, ми розуміємо, що строки дуже маленькі й у нас є непередбачуваний агресор – Російська Федерація.
Чесно кажучи, я не бачу взагалі, як процедурно можна реалізувати вибори 25 жовтня на окупованих територіях. Якби Російська Федерація та її найманці зараз пішли з наших територій і ми отримали б контроль, то над цим можна було б працювати. Хоча лишалося б питання роззброєння. Але цього не відбувається. Бажання є, але шляху реалізації не бачу.
«Зовсім прибирати президентську вертикаль (з інституту префектів) неправильно»
Чому президент відкликав законопроект змін до Конституції у частині децентралізації, який був визнаний громадськістю не дуже вдалим?
Відкликав, бо вчинив правильно і мудро. Були суспільний резонанс та недокомунікація з профільними асоціаціями. Зокрема, це провина парламентарів. Тепер усі важелі впливу віддали органам місцевого самоврядування, тобто вони фактично пишуть нові правила, за яким будуть жити. Після того, як ми з усіма погодимо зміни, президент внесе новий проект. Ми не закінчили публічні консультації до початку карантину, і ситуація заморозилася.
Які зміни чекає на законопроект, який подавав президент?
Ми відійшли від того, щоб брати за основу якийсь із законопроектів і почали спочатку. Усі зійшлися на тому, що немає бути районних рад. Повинні бути три рівні адміністративно-територіального устрою: базовий, регіональний і субрегіональний, але тільки на рівні громади й області мають бути органи самоврядування. Як і було у попередньому законопроекті, свої виконавчі органи матимуть облради, а державна вертикаль (президентська чи урядова) не повинна втручатися у цю діяльність.
Ключова дискусія ведеться щодо форми нагляду. Розгорнулася навіть філологічна дискусія – префект чи урядник. Остаточної моделі ще немає, але вона точно буде м'якішою, ніж у президентському законопроекті, щоб не було норм, які можна різно тлумачити.
Неоднозначно була сприйнята стаття, яка нібито дозволяла на рівні закону запроваджувати особливості самоврядування на тій чи іншій території. Слово «статус» призвело до чисельних політичних маніпуляцій і вибуху у суспільстві, що нібито це спосіб легалізувати потім через закони щось для тимчасово окупованих територій. Наразі ця норма вже змінена. Там міститься формулювання «засади адміністративно-територіального устрою», яке є однозначним і воно погоджене всіма.
В усьому іншому норми останнього законопроекту повторюються, бо в експертного середовища немає до них зауважень.
Чи повинен префект/урядник мати якісь інші повноваження, окрім оскарження актів місцевої влади у суді?
Десь 80% його активності не про нагляд, а про координацію центральних органів виконавчої влади. Я прихильник того, що нагляд точно повинен бути. Префект не може підміняти судову владу. Він може звертатися до суду, але не сам вирішувати. Однак, якщо орган місцевої влади ухвалює рішення, яке несе загрозу територіальній цілісності та державній безпеці, цей акт автоматично має скасовуватися, а орган – розпускатися. Єдине – повинна бути система стримувань і противаг: можливо, президент звертатиметься до Верховної Ради, яка й ухвалюватиме остаточне рішення.
Яким має бути інститут префектів і хто координуватиме їхнє призначення?
Звісно, це вже питання не змін до Конституції, а законопроекту про префектів. На моє переконання, найперше потрібно мати кадровий резерв. У конкурсній комісії будуть люди, які представлятимуть президентську, парламентську, урядову вертикалі та громадянське суспільство. Ця комісія і формуватиме кадровий резерв.
Припустимо, якщо потрібно буде 125 префектів, то у кадровому резерві їх буде 200. Після цього вони мають бути призначеними і працювати за КРІ на своїй території з обов'язковою умовою ротації. Якщо ротації не проводити, то префект чи урядник може зростися з місцевими елітами й ми повторимо історію з ОДА.
Що стосується підпорядкування, то дискусія триває. Уже є навіть креативні рішення: розвести функції префекта й урядника та їхнього підпорядкування.
У вас є політична воля для того, щоб відмовитися від підпорядкування префектів президенту?
Якщо буде конкурсна комісія, то найімовірніше президент буде просто підписувати призначення за поданням уряду. Що стосується взагалі прибрати з президентської вертикалі, то виникає питання державної безпеки, а це все ж таки функція президента. Зовсім прибирати президентську вертикаль неправильно. У попередній редакції префект був підзвітний і уряду, і президенту. Можливо, і таку норму варто зберігати.
Ви визначилися з тим, як буде називатися субрегіональний (районний) рівень?
Ні. Спочатку ми визначилися, а потім почалися дискусії: префект чи урядник, округ, район чи повіт. Я є прихильником префекта та округу через те, що представляю молоде покоління. Мене від слова повіт аж тіпає, бо якщо назвати район повітом, то можна іншому рівню дати назву князівства. Це виглядає зовсім застаріло. Але не хотілося б, щоб через це ми втратили голоси в залі. Якщо більшість виступатиме за урядників і повіти, хай буде так. Ключова дискусія має точитися довкола суті, а не назви. Тут ми готові йти на поступки.
Правда, коли ми говорили про округи, то виникли спекулятивні порівняння з РФ. Ми брали за приклад французьку модель, де є префекти й округи.
Скільки буде субрегіональних одиниць (зараз в Україні 490 районів, – LB.ua)?
Думаю, 112-115 разом з окупованою територією Донбасу. Ще п'ять або шість у Криму, тобто разом – у межах 120.
Щодо яких районів тривають дискусії?
Найбільш проблемні не лише з точки зору районів, а й з точки зору децентралізації – Одеська та Закарпатські області. Ще є Київщина, але там інша історія. Багато громад навколо Києва мають чимало грошей, і кожна з них хоче створити свою ОТГ.
У чому саме полягають ці проблеми?
До прикладу, Одеська область природно розділена на дві частини – Південну і Північну. На Півдні плануються два райони, у Північній багато населення, але тільки два потужні населені пункти, які можуть бути центрами, що забезпечать субрегіональний рівень з точки зору координації і нагляду. Через логістичну специфіку і дрібність населених пунктів нема де підібрати ще один центр, щоб утворити третій район, який об'єктивно необхідний.
Що стосується Закарпаття, то я думаю зрозуміло, з яким районом є проблеми. Це питання скоріше політичне, тому я б не хотів детально проговорювати (у Берегівському районі компактно проживають угорці, – LB.ua).
Коли повністю завершиться процес формування ОТГ?
Остаточно з точки зору законодавства – після виборів 25 жовтня. З точки зору закріплення на рівні перспективних планів – до кінця квітня. З точки зору закріплення на рівні закону про району, де буде перелік усіх ОТГ, – до кінця червня.