"...все, что бы ни происходило на свете, старики рассматривали как прелюдию к объявлению Черноморска вольным городом. Когда-то, лет сто тому назад, Черноморск был действительно вольным городом, и это было так весело и доходно, что легенда о "порто-франко" до сих пор еще бросала золотой блеск на светлый угол у кафе "Флорида".
И.Ильф, Е.Петров, "Золотой теленок"
Острый конфликт между российскими руководителями Крыма и Севастополя Сергеем Аксеновым и Дмитрием Овсянниковым, вышел за пределы полуострова. Настоящая информационная война бушует на всех фронтах: политическом, экономическом и даже административном. В связи с этим некоторые эксперты прогнозируют, что Кремль может решиться на упразднение особого статуса Севастополя и включение его в состав Крыма. Но, насколько вероятен такой сценарий?
Особый город
Среди многочисленных городских легенд Севастополя есть легенда о том, что он никогда не входил в состав Крымской области УССР, а вплоть до 1991 года был особым городом, подчиненным напрямую Москве. Этот исторический миф, имеет мало отношения к советским реалиям, и возник относительно недавно, уже после того как Конституция Украины 1996 года определила Крым и Севастополь как два отдельных региона.
Правда, дыма без огня не бывает. Некоторые основания для таких представлений действительно имеются. В 1948 году в целях более быстрого восстановления города, почти полностью разрушенного в годы войны, ему было гарантировано особое финансирование, а бюджет Севастополя выделен из бюджета Крымской области и прописан отдельной строкой в бюджете РСФСР. Такое же положение дел сохранялось и после передачи Крыма Украине в 1954 году. Только теперь деньги поступали напрямую из Киева, минуя Крым. Кроме того расходы на ЧФ и его инфраструктуру шли из союзного центра. При этом в административном плане город по-прежнему входил в Крымскую область, решения крымского облисполкома распространялись на территорию Севастополя и – самое главное для советских реалий – севастопольский горком КПУ подчинялся крымскому обкому. А это значило, что севастопольская номенклатура и бюрократия были полностью зависимы от старших товарищей из Симферополя. Посмотрев биографии чиновников советских времен, легко заметить, что многие из них не засиживались в Севастополе, а использовали его как ступеньку для карьеры в Крыму.
В 1991 году при создании Крымской АССР (позже она была переименована в Республику Крым, а еще позже в Автономную Республику Крым) Севастополь был провозглашен ее неотъемлемой частью. В 1994 году жители города принимали участие в выборах президента РК, отдав в большинстве своем голоса Юрию Мешкову, а затем в выборах Верховного совета Крыма, поддержав блок «Россия».
Ситуация изменилась после подписания Конституционного договора 1995 года, определившего будущие очертания Конституции Украины. В нем Севастополь (как и Киев) значился городом со специальным статусом, отдельным от Крымской автономии. С 1998 года выборы депутатов в крымский парламент от Севастополя больше не проводились.
При определении концепции административно-территориального устройства официальный Киев убил сразу четырех зайцев.
Во-первых, без севастопольских депутатов Верховный совет АРК терял пророссийское большинство.
Во-вторых, Севастополь, значительную часть населения которого составляют отставники – то есть люди еще нестарые и активные, но имеющие возможность не работать – всегда поставлял актив для пророссийских митингов в Симферополе. Демонтаж единых крымско-севастопольских политических структур привел к тому, что крымские политики потеряли интерес к своим бывшим севастопольским филиалам, а севастопольцы к событиям в Крыму.
В-третьих, Киев покупал лояльность севастопольской номенклатуры, которая получила более высокий статус, дополнительное финансирование и расширенные штаты.
В-четвертых, «специальный статус» Севастополя как наиболее пророссийского региона де факто предполагал сворачивание в городе институтов местного самоуправления и перевод его под ручной контроль из Киева. Вплоть до 2014 года исполнительную власть в городе осуществляла Севастопольская госдаминистрация, руководство которой назначалось из Киева. Севастополь был единственным городом Украины, жители которого не имели возможности избирать городского голову.
Симметричный ответ
Ответ на украинскую стратегию в отношении Крыма и Севастополя не заставил себя долго ждать. В 1996 году мэр Москвы Юрий Лужков выступил в Совете Федерации с сенсационной речью. Опираясь на Указ Президиума Верховного совета РСФСР 1948 года «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр», он заявил, что, поскольку данный указ не был отменен, то город не передавался Украинской ССР, а «права Росси на Севастополь подтверждены документально».
Идеологическую часть работы взял на себя заместитель редактора газеты «Флага Родины» (официальный орган Черноморского флота) Сергей Павлович Горбачев. В том же 1996 году в качестве приложения к флотскому изданию вышла брошюра с длинным названием «Белый город. Севастополь в третьей обороне 1991-199… Кому принадлежит Севастополь?». Изданная на газетной бумаге, она распространялась бесплатно и пользовалась в Севастополе бешеной популярностью. Оригинальным образом интерпретируя исторические документы, автор утверждал, что Севастополь не передавался Украине вместе с Крымом, никогда не входил в состав Крымской области УССР и вплоть до 1991 года, согласно советским законам, являлся частью РСФСР. Из этого следовал вывод о неправомерности претензий Украины на «город русской славы».
Причины изменения риторики вполне понятны. После трагикомического краха «мешковщины» в 1995 году, войны криминальных и бизнес-кланов в Крыму, приведшей к полной дискредитации пророссийских сил на полуострове, и принятия новой Конституции Украины, стало понятно, что проект «остров Крым» можно закрыть. Однако у сторонников ирреденты оставались надежды на то, что Россия может предъявить свои претензии на Севастополь как главную базу РФ.
Крест на них поставило подписание «Большого договора» между Российской Федерацией и Украиной, в которых обе страны признали территориальную целостность и нерушимость границ друг друга. Верховная рада ратифицировала договор 14 января 1998 года, Госдума — 25 декабря 1998 года.
Еще до решения российских парламентариев стало понятно политическое банкротство пророссийских сил в Севастополе. Весной 1998 года они не смогли провести ни одного своего депутата в городской совет, большинство в котором получили коммунисты. Пророссийский ирредентизм превратился в маргинальное политическое течение, чтобы воскреснуть только во второй половине нулевых. Многие тезисы, выдвинутые С.П. Горбачевым, быстро забылись, но миф об извечной особости Севастополя, никогда не входившего в состав Крымской области остался. Жителям города он казался тем более достоверным, что полностью соответствовал украинским реалиям, закрепленным в Конституции 1996 года.
20 лет спустя
После «возвращения в родную гавань» Севастополь сохранил свой особый, отдельный от Крыма статус. В российском законодательстве он значится как отдельный субъект федерации – город федерального значения (ГФЗ) со своим правительством, законодательным органом, бюджетом. Ходят слухи, что одной из башен Кремля весной 2014 года рассматривался вопрос о слиянии Крыма и Севастополя в один субъект. Но главное действующее лицо «русской весны» Алексей Чалый попросил исполнить одну его просьбу – сделать Севастополь городом федерального значения.
Легко заметить, что в рамках российского правового поля особый статус Севастополя является атавизмом, отражающим реалии давно минувших дней: послевоенного восстановления 40-50-х гг., периода 50-80-х годов, когда Черноморский флот играл на порядок большую роль в социально-экономической жизни города, и противостояния Киева и Симферополя середины 90-х.
Сегодня же для российского бюджета это лишние и ненужные затраты. Город является дотационным на 74%, при этом штаты чиновников здесь растут, как на дрожжах, съедая значительную часть московских денег. Постоянные политические кризисы в Севастополе и борьба региональных кланов за доступ к ФЦП давно раздражают федеральный центр. А тут еще конфликт с Крымом.
При этом он форсировано развивается сразу на трех фронтах. Политическом: в разборки между чаловской и анти-чаловскими фракциями в местной ячейке «Единой России» оказались втянуты крымские партийцы. Экономическом: перетягивание каната между крымским и севастопольским руководством в вопросе о создании гражданского аэропорта «Бельбек» или расширении действующего аэропорта в Симферополе. Административном: врио губернатора Севастополя Дмитрий Овсянников поднял вопрос об установлении границ между Крымом и Севастополем, что может вызвать существенные разногласия о принадлежности некоторых «вкусных» земельных участков.
Все это сильно нервирует Москву. Поэтому услужливые политологи начали с информационных вбросов о возможности слияния Крыма и Севастополя. Разговоры эти, скорее всего, усилятся, после того как крымские власти обеспечат нужную явку и нужный результат за «Единую Россию» на думских выборах, тогда как в Севастополе, раздираемом разборками между бывшими соратниками по «русской весне», обе цифры будут намного хуже.
Впрочем, хотя новейшая российская история знает пять прецедентов объединения регионов, эта процедура не столь уж проста. Согласно законодательству, в обоих объединяемых субъектах проходят референдумы, при этом в каждом из них большинство участников должно высказаться за слияние.
Понятно, что севастопольцы, привыкшие чувствовать свою «особость», не готовы поддержать такой проект, тем более, что для городских чиновников, политиков и близких к ним бизнесменов, монетизирующих «особый статус», слияние станет настоящей катастрофой, ударив по карманам и амбициям. Поэтому они бросят все свои ресурсы против этой идеи. Да и крымские власти пока вряд ли готовы взваливать на себя такой проблемный, беспокойный и бесперспективный в экономическом плане регион.
Но не все зависит от местной номенклатуры. Крым слишком дорого стоит России, и прагматичная перспектива сокращения бюджетных расходов может перевесить историческую «сакральность» Севастополя. А опыт организации референдумов тут уже есть.