Дана сфера діяльності вимагає найвищого професіоналізму і відповідальності. Вона включає в себе і зачіпає величезну кількість різних сфер виробництва і є джерелом великої кількості робочих місць.
Будівельна галузь є одним з провідних двигунів економіки будь-якої країни. Однак для того щоб цей «двигун» тягнув економіку вгору, а не в вниз, держава повинна створювати певні сприятливі умови для його роботи. Це і інвестиційна привабливість країни, і грамотна система кредитування і фінансової підтримки держави, а також проста, відкрита і зрозуміла регуляторна і контролююча політика з боку профільних державних інститутів.
Зараз в Україні для будівельної галузі дуже несприятлива ситуація, і одним з факторів, що здійснює на неї негативний вплив є корупція в регуляторно-контролюючій сфері, яка викликана фактичною відсутністю системи публічного управління.
Поняття «публічного управління» узагальнено визначають як практику розумного застосування засобів для досягнення визначених цілей. Сучасне публічне управління орієнтоване на забезпечення: ефективності, прозорості, етики та справедливості вчинків.
Таким чином в галузі будівництва система публічного управління з одного боку повинна базуватись на максимальній відкритості всієї інформації, що використовується для прийняття управлінських рішень, а також публічності самих рішень.
Жежерін Вадим Борисович, голова Київської організації Національної спілки архітекторів України, президент Архітектурної ради Центральної і Східної Європи (1998–2000): «Врахування інтересів громади забезпечується розробленою за принципом балансу інтересів містобудівною документацією, де визначено безвідносно до особи замовника-забудовника містобудівні умови та обмеження кожної території. Отримання інформації про ці обмеження, які повинні бути затверджені рішенням Місцевої Ради на основі містобудівної документації та місцевих правил забудови, повинно здійснюватися безконтактно кожною людиною на загальнодоступному сайті. Ця інформація повинна передувати будь-яким проектним розробкам по конкретній ділянці, бути розробленою за кошти місцевої державної адміністрації аби не залежати від конкретних замовників-інвесторів».
З іншого боку, система публічного управління базується на ефективної та цивілізованої регуляторно-контролюючої політиці державних інститутів.
Але наша держава з відношення до цього питання поки що плететься у хвості розвинених країн.
Коли чиновники хочуть отримувати доходи від використання свого службового становища, вони діють відповідно до простої схеми: створюються перешкоди до отримання необхідної інформації, потім починають ускладнювати бізнес великою кількістю дозвільних організацій з непотрібною додатковою документацію, дозволами і перевірками, які потребують безглуздих додаткових тимчасових, трудових і грошових витрат, а на додаток до всього цього вводять репресивно-контролюючий орган з величезною кількістю штрафів.
Жежерін Вадим Борисович: «Таким чином викристалізувались три структури, які діють всупереч загальносвітовій прозорій та ясній системі створення комфортного життєвого середовища, а саме:
1. Органи містобудування і архітектури, які в ручному режимі за вказівкою «згори», або за конкретну «подяку» надають потрібні замовнику «зручні» містобудівні умови та обмеження (МУО).
2. Експертиза проектної документації - це ще один щабель безвідповідального псевдо-контролю за якістю документації. При системі покладання персональної відповідальності на діючих практикуючих сертифікованих архітекторів та інженерів вищої кваліфікації перевірка їх рішень по реальних проектах непрактикуючими псевдо-експертами це безглузда втрата часу та засіб викачування грошей з замовників.
3. Державна архітектурно-будівна інспекція (ДАБІ) - перетягнута з радянських часів структура з необмеженими повноваженнями. Попередньою владою внесено до Законів України повноваження і структуру цього державного органу, який протирічить всім основам демократичного суспільства і здатен тільки на корумповані дії. З першого етапу дій Замовника, який має будувати об’єкт, його примушують до отримання у ДАБІ підписання декларації або дозволу на будівництво. За фактами сьогодення по об’єктах, що розпочинають будівництво, ДАБІ:
- не перевіряє відповідність проекту МУО,
- не перевіряє пам’ятко-охоронні умови,
- не цікавиться внесенням об’єктів до Містобудівного Реєстру,
- не перевіряє документів землекористування,
але надає дозволи і підписує декларації.
Але ще більш вражаючими є розбійні побори при підписанні декларацій та актів про введення об’єктів в експлуатацію. Головне, що це відомо всім, хто будує, і всіх це задовольняє, бо усунення з підпису актів приймання в експлуатацію об’єкту головних розробників - архітекторів та інженерів дозволяє здавати об’єкти без інженерних мереж, без необхідного контролю якості матеріалів та виконання будівельних робіт, з економією коштів, з оманою покупців житла та нежитлових приміщень. При цьому за підпис таких актів і декларацій жоден з чиновників ДАБІ відповідальності не несе».
У розвинених країнах контроль і регуляторна політика держави в архітектурно-будівельній сфері є відкритими, адекватними і однаковими по відношенню до всіх учасників галузі.
В системі будівництва об’єктів усього світу фігурують три особи: Замовник, Генпроектувальник та Генпідрядник. Вся відповідальність за професійні рішення, від перших кроків роботи Замовника до останнього акту передачі об’єкту в експлуатацію з професійною інструкцією щодо особливостей експлуатації конкретного об’єкту покладена на тих, хто створив проект, виконував будівельні роботи та на Замовника, який визначав конкретні завдання.
Відповідальний контроль за будівництвом веде Генпроектувальник для цивільних споруд фахівці на чолі з сертифікованим архітектором, для інженерних споруд на чолі з сертифікованим інженером ведучої професії. Вони контролюють дії генпідрядних будівельних організацій та здають об’єкт Замовнику. Замовник, прийнявши об’єкт, реєструє його в місцевій адміністрації шляхом безконтактного декларування. Перевірка з боку місцевої адміністрації проводиться при прийманні об’єкту шляхом звіряння юридичних даних, параметрів об’єкту, наданих безконтактно в електронному вигляді замовником до місцевої адміністрації до початку будівництва та їх відповідності реально побудованому об’єкту.
З боку держави контроль здійснює Будівельна поліція, яка повинна перевірити законність будівництва - наявність юридичних документів, наявність договірних відносин з легальними сертифікованими фахівцями проектувальниками та з ліцензованими будівельними фірмами. Також Будівельна поліція контролює дотримання правил перевезення вантажів (безпека та забруднення довкілля) та експлуатацію міської нерухомості у відповідності до затверджених місцевою Радою Правил забудови та експлуатації будівель і споруд.
Крім цього, загальносвітова та європейська практика виключає «радянську» посаду «головний архітектор міста» (області, району). При наявності головного управління, або управлінь та відділень містобудування при місцевих органах влади «начальник головного управління (відділу) містобудування» обирається обов’язково за конкурсом між фахівцями з архітектурною освітою, що рекомендовані місцевою організацією Національною спілкою архітекторів (НСА), та може відсторонюватись виключно за поданням правління НСА на основі професійної атестації або протокольних висновків.
Таким чином зрозуміло, що запровадження системи публічного управління в галузі будівництва в Україні потребує масштабних інституціональних, структурних та законодавчих змін.
Рішення даної проблеми було заплановано і почало здійснюватися Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіонбуд) спільно з експертами та громадськими організаціями відповідно до урядово-громадської ініціативи «Разом проти корупції».
Її практичну реалізацію було вирішено почати зі створення та публічного узгодження відповідної Концепції, яка передуватиме та обумовлюватиме необхідним змінам, та визначатиме їх напрями, загальний зміст, спосіб та строки втілення.
Мінрегіонбуд запропонував при розробленні проекту Концепції публічного управління у галузі будівництва передбачити: єдність та публічність дозвільних процедур та усієї інформації у будівництві, перетворення містобудівного кадастру на єдине публічне джерело її отримання; інформаційну інтеграцію містобудівного, Державних земельного кадастру, Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, геопросторових даних технічної інвентаризації та обліку об’єктів нерухомого майна, єдиного адресного реєстру; розвиток та розширення повноважень саморегулівних організацій.
Тобто акцент зроблено лише тільки на інтеграцію і відкритість інформації. Нажаль ніяких значних змін в структурі регулювання і контролю галузі Мінрегіонбуд не запропонував, особливо це стосується скасування ДАБІ, або кардинальної зміни її функцій. Такі половинчасті рішення не можна трактувати як впровадження системи публічного управління.
Цей недолік не уникнув уваги громадськості. В грудні 2016 року Міжнародна організації з розвитку права в Україні (IDLO) представила в Мінрегіонбуд свої пропозиції стосовно Концепції публічного управління.
Євген Бердніков, експерт IDLO:
«Нами підготовлені розгорнуті пропозиції щодо структури та змісту Концепції публічного управління по трьох основних напрямках. В скороченому виді це виглядає так:
1. Інформатизація сфери публічного управління:
- містобудівний кадастр на всіх рівнях має перетворитися на єдине універсальне джерело отримання усієї наявної містобудівної інформації та інформації про нерухомість, включаючи правовий режим її дозволеного використання та стати стандартизованою геоінформаційною системою, яка автоматично інформаційно взаємодіятиме із Державним земельним кадастром, Державним реєстром речових прав, іншими кадастрами, реєстрами та інформаційними системами, та включати: містобудівну, проектну документацію та результати технічної інвентарізації нерухомого майна; відомості про об’єкти інженерної інфраструктури; єдиний адресний реєстр України;
- необхідно на законодавчому рівні визначити новий вид містобудівної документації для об’єднаних територіальних громад.
2. Систематизація та уніфікація дозвільних процедур:
- усі суміжні дозвільні процедури, які фактично існують у будівництві, мають реалізовуватися виключно у порядку, у строки та за процедурою, визначеними містобудівними законами;
- усі погодження мають здійснюватися он-лайн за електронним цифровим підписом уповноваженої особи, при цьому об’єктом погодження може бути лише документація, розміщена на відповідному інформаційному ресурсі у публічному доступі та підписана електронним цифровим підписом її розробника;
- процедура введення об’єкта в експлуатацію має одночасне співпадати із процедурою державної реєстрації речових прав на такий об’єкт та його частини.
3. Професіоналізація:
- усі проектні, виробничі та контрольні функції здійснюватимуться виключно сертифікованими особами під їх повну матеріальну відповідальність;
- професійні ризики у будівництві підлягають обов’язковому страхуванню;
- самоврядні організації також контролюють своїх сертифікантів та несуть субсидіарну відповідальність за їх діяльність;
- громадськість отримує інформаційну та правову можливість для здійснення моніторингової діяльності як основи для подальших контрольних та наглядових заходів;
- контрольні функції та прийняття об’єктів в експлуатацію мають здійснювати висококваліфіковані професійні фахівці та організації на умовах повної особистої відповідальності, а органи державної влади та місцевого самоврядування зосереджуються, переважно, на здійсненні наглядових функцій.»
Мінрегіонбуд погодився з цими пропозиціями, та передав їх Українському науково-дослідному і проектному інституту цивільного будівництва «УкрНДПІцивільбуд» для опрацювання та надання основних положень та структури Концепції публічного управління у галузі будівництва.
1 лютого 2017 року структуру Концепції було представлено «УкрНДПІцивільбуд» на засіданні робочої групи Мінрегіонбуд, де за участю експертів та представників стейкхолдерів і громадських організацій відбулося її обговорення.
На жаль, за 2,5 місяці «УкрНДПІцівільбуд» розробив документ на 2-х сторінках, який має основним напрямком дії щодо інтеграції та відкритості містобудівного кадастру.
Як повідомив заступник міністра Мінрегіонбуду Лев Парцхаладзе на своїй сторінці в Facebook: «Концепция публичного управления в строительстве. Она станет дорожной картой электронного управления в градостроительной деятельности… Суть - создать единый публичный источник – Градостроительный кадастр, в котором будет содержаться вся информация о строительстве. … Также это важный вопрос в борьбе с коррупцией. Только так мы сделаем открытой и прозрачной деятельность в строительстве!», і тільки.
https://www.facebook.com/lev.partskhaladze/photos/pcb.713093078845137/713090875512024/?type=3&theater
Необхідно розуміти, що суть публічного управління пов'язана з процесом, який можна назвати як «роздержавлення управління», який полягає в передачі частини функцій держави органам місцевого самоврядування, приватного сектору та неурядових організацій. Тобто, виконання управлінських функцій здійснюють не тільки органи державної влади, а й органи місцевого самоврядування, громадські організації, а також фізичні і юридичні особи.
Створення загальнодоступності інформації дуже важливо і необхідно для усунення корупційних ризиків. Але якщо інші елементи системи публічного управління будуть проігноровані, боротьба з корупцією буде неефективною.
Оксана Величко, координаторка ініціативи “Разом проти корупції”: «Сподіваюся, що Концепція стане не лише красивою ідеальною картинкою того, якими мають бути правила гри і публічне управління у галузі будівництва, а обов’язково оживе та реформує цю тотально невпорядковану та корумповану галузь. На мою думку міністерство занадто довго запланувало займатися самою тільки розробкою Концепції. До того ж, під час формулювання назви цього антикорупційного заходу в рамках урядово-громадської ініціативи «Разом проти корупції», що спочатку звучала як «розробка і впровадження концепції публічного управління» слово «впровадження» зникло, разом з пропозицією щодо поділу існуючих контрольно-наглядових функцій на професійний незалежний контроль та державний нагляд за діяльністю сертифікантів, ліцензіатів та саморегулівних організацій та введенням повної персональної відповідальності за результати контрольної, наглядової та іншої професійної діяльності (що передбачало скорочення повноважень ДАБІ). Зі свого боку ми намагаємося усіляко прискорити підготовку Концепції і вже, наскільки це можливо, рухатися у напрямку впровадження очевидно потрібних речей. Так те, що міністерство має зробити вже, - це припинити видавати у закритому режимі індивідуальні листи-погодження на відхилення від будівельних норм. Є норми, вимоги, закони, але простим собі листом за підписом заступника міністра їх можна скасувати у ручному режимі. Тому Мінрегіонбуд має негайно заборонити таку практику та оприлюднити уже надані погодження, щоб ми полюбувалися ними, та підписами під ними».
Антикорупційний захід лише в самому початку свого виконання. Експерти та громадські організації коаліції «Реанімаційний пакет реформ» «тримають руку на пульсі» та контролюють ситуацію.
Ключові тези статті:
Орган влади: Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України
Антикорупційний захід Розроблення проекту концепції публічного управління у галузі будівництва.
Термін виконання: листопад 2017 року.
Статус виконання: 10%
Що вже зроблено: Міжнародна організації з розвитку права в Україні (IDLO) представила в Мінрегіонбуд свої пропозиції стосовно Концепції публічного управління. «УкрНДПІцивільбуд» розробив структуру Концепції публічного управління у галузі будівництва.
Що має бути ще зроблено: Необхідно доопрацювати структуру Концепції публічного управління у галузі будівництва, включити її до Переліку прикладних наукових і науково-технічних розробок у сфері будівництва на 2017 рік. Провести тендерні процедури для визначення розробника проекту Концепції. Розробити проект Концепції, узгодити його з питання урахування пропозицій громадськості в остаточній редакції, погодити із заінтересованими органами та затвердити розпорядженням Кабінету Міністрів України.
Існуючі перешкоди: Має місце неповноцінний підхід до реалізації антикорупційного заходу з боку Мінрегіонбуд. Бракує коштів на розробку проекту Концепції.
Механізми подолання перешкод: Необхідна консолідація сил стейкхолдерів, експертів і громадських організацій для надання узгоджених пропозицій Мінрегіонбуд по створенню повноцінного проекту Концепції та контролю їх впровадження. Для розробки проекту Концепції потрібно Кабміну виділити адекватне фінансування для залучення компетентних фахівців.