Україна є ключовою країною на передовій лінії зіткнення з агресивною Російською державою. Те, наскільки успішно вона зможе опиратися Росії, стане вагомою частиною зусиль Заходу зі стримування і давання відсічі Президентові Володимиру Путіну. Але як країні, що перебуває під постійним тиском з боку Росії, Україні не завадив би більш цілісний підхід до реформ. Конкретно кажучи, їй потрібний прагматичний план дій з подолання корупції і впровадження реформ, складений з розрахунком на те, щоб дати Україні змогу рухатися вперед і при цьому не підігравати російським спробам підриву і дестабілізації країни.
Читайте такжеУкраина и ЕС подписали договор о €50 млн для Фонда энергоэффективности
Україна є плюралістичним суспільством з демократичною і дуже конкурентною політикою. Двічі за свою недавню історію вона бачила багатомісячні масові протести (одного разу 2004 року, а відтак знову 2013-2014 року). Її громадяни показали високий рівень спроможності до низової організації і активізму з метою підтримки демократії та верховенства права.
Водночас процес звільнення від комуністичного панування залишив країні у спадок олігархічну економічну систему, повсюдну корупцію, поширену практику ухилення від сплати податків через тіньову економіку, яка, за оцінками, додала б 40 відсотків поверх офіційного ВВП, слабкий захист права власності та договорів і здебільшого неадекватно функціонуючі суди. Не дивно, що спроби викорінити поширену корупцію вже довгий час, з часу здобуття незалежності 1991 року, є пріоритетними у політиці надання західної допомоги. Поступу в цій сфері майже не спостерігалося аж до 2014 року, коли революція під назвою Євромайдан скинула тодішнього Президента Віктора Януковича і привела до влади прозахідні та реформістські еліти. Того ж року бізнесмен Петро Порошенко, один із основних фінансових підтримувачів протестів, був обраний Президентом і створив переважно реформістський коаліційний уряд.
Західні донори побачили у суміші нових і старих облич в уряді ознаки політичних змін і можливість швидко реформувати країну. Щоб допомогти у цьому, вони надали кошти широкому спектру довірених представників, таких як антикорупційні неурядові організації (НУО) і аналітичні центри, з метою розробки, лобіювання і прискорення прийняття законодавчих та інституційних змін.
Спочатку новий уряд і новий парламент слухняно впроваджували майже кожну пропоновану ідею реформ. Водночас команда реформаторів успішно почала демонтувати великі корупційні схеми, що працювали десятиліттями, а під час правління Януковича ще більше розрослися.
Кардинальне реформування способу формування ціни на газ усунуло можливість спекулювати на перепродажі газу, на чому неправомірно заробляли газові трейдери і посередники, які мали зв'язки у владних колах. Державну нафтогазову монополію очолила команда реформаторів, яка підвищила прозорість і зробила компанію прибутковою.
2015 року було створено прозору систему державних закупівель «Прозорро», яка зекономила бюджету сотні мільйонів доларів щороку. Міліцію, яка традиційно була клоакою корупції і зловживань, було повністю реорганізовано у нову національну поліцію.
Станом на кінець 2016 року Україна також вже почала вичищати зі свого банківського сектору зомбі-банки, які отримали таку назву через те, що стали неплатоспроможними, видаючи кредити компаніям і фіктивним фірмам, пов'язаним з власниками цих банків. В рамках цього нового жорсткого підходу було націоналізовано Приватбанк, найбільший банк України, якому держава закинула видачу більше як п'яти з половиною мільярдів доларів у вигляді сумнівних або корупційних кредитів пов'язаним компаніям-прокладкам. Завдяки добре скоординованим діям Генеральної прокуратури було конфісковано і повернено до державної скарбниці активи "організованого злочинного угруповання Віктора Януковича" на суму півтора мільярда доларів.
Підвищення адміністративної ефективності та кадрові зміни в тих українських компаніях, що ще залишаються у державній власності, кардинально зменшили щорічні збитки, що їх багато експертів вважали свідоцтвом наявності корупційних механізмів.
Держава також практично викорінила так звані конвертаційні центри. Ці незаконні установи брали комісійні в розмірі від 6 до 12 відсотків, якими відтак ділилися з податковими інспекторами, які закривали очі на фіктивні транзакції та витрати, якими прикривали відмивання коштів і ухиляння від податків. Ефекту від цих схем і махінацій набігало на декілька мільярдів доларів на рік.
Нарешті, запровадження електронної системи для сплати і відшкодування податку на додану вартість (ПДВ) забезпечило прозорість цього процесу і знищило вагоме джерело корупції.
За будь-якими об'єктивними мірками змін зусилля України з подолання корупції лише за чотири роки дали більше результатів, ніж за попередні два десятиліття. Це відбулося за рахунок змін у структурі стимулів: чесна поведінка стала більш прибутковою, ніж нечесна, а ризики шахрайства підвищилися. Це зменшило потенціал корупції, оскільки старий метод боротьби, який передбачав судове переслідування окремих людей без якихось змін у базових умовах, означав лише, що на їхнє місце завжди прийде хтось інший. Згідно з дослідженням українського Інституту економічних досліджень, ефект вищеперерахованих реформ для збереження державних коштів оцінюється у майже 6 мільярдів доларів щорічно.
Дивовижно, але в очах американських і європейських політиків ці помітні здобутки виявилися недостатніми. Істинною мірою змін дедалі частіше вважалася кількість судових переслідувань і покарань злочинців. Західні уряди постійно збільшували тиск і заохочували своїх добре фінансованих рупорів з числа НУО не послаблювати критику нібито повільного темпу реформ. Не дивно, що багато українців вважають, що "нічого не змінилося" і "все пропало". Опитування, проведене поважним фондом "Демократичні ініціативи" на початку 2018 року, показало (https://www.kyivpost.com/ukraine-politics/poll-shows-ukrainians-consider-fight-corruption-unsuccessful.html), що 80 % людей вважають, що боротьба з корупцією в Україні не принесла жодних результатів, незважаючи на описані вище реформи.
Організації, що отримують західну допомогу, наполягали на каральних заходах з метою викорінення корупції, здійснювати які мали нові розслідувальні органи та підрозділи прокуратури, і вимагали запровадження безпрецедентного рівня прозорості в секторі державного управління. У той же час повноцінна реформа судової системи відійшла на задній план.
Головним розслідувальним орган, що його намагався зміцнити Захід, було Національне антикорупційне бюро (НАБУ), засноване у жовтні 2014 року за значної західної фінансової і технічної підтримки. Хоча воно зайняло позицію незалежності від високопосадовців і заробило похвалу від західних дипломатів і НУО, серед його керівництва були повноцінні члени клубу прокурорської і міліцейської старої гвардії. Ба більше, як виявилося, бюро вдавалося до методів, які не можна назвати інакше як корупційними, включно з використанням, як стверджується, незаконних методів здобуття доказів; покладанням на слухняних суддів, які самі перебували під слідством з боку самого бюро за корупцію; записом розмов без рішення суду; використанням незареєстрованих засобів прослушки; і розкриттям конфіденційних матеріалів слідства перед журналістами, з якими бюро підтримувало дружні стосунки.
Нове підтримуване Заходом Національне агентство з питань запобігання корупції працювало зі швидкістю равлика, висунувши дуже мало звинувачень проти політиків, чиї декларації показали неочікувано великі грошові та матеріальні статки. Обидві інституції, а також основна Генеральна прокуратура України, страждають від слабких знань господарського права і сутності комерційних транзакцій, а саме на них обертатиметься переважна частина справ в рамках антикорупційних розслідувань. Тим часом із західною фінансовою допомогою як гриби після дощу розмножилися проекти журналістських розслідувань, які забезпечили безперервний потік новин на телебаченні та в інших медіях про корупційні схеми, непояснені статки і питання, на які не знайшлося відповідей. Іноді ці програми набували мстивого характеру, роблячи своєю мішенню тих, хто критикував деякі реформи.
Читайте такжеАнтирейтинг НАБУ: чи затягують суди розгляд справ «антикорупціонерів»
Коли стали публічними декларації держслужбовців, це не призвело до багатьох судових переслідувань або вироків, а натомість відкрило ящик Пандори, який призвів до повальної втрати довіри до еліт в Україні, включно з антикорупціонерами-реформаторами. Велика кількість українських депутатів і чиновників, багато хто з яких прийшов з бізнесової сфери, мала активи на мільйони доларів, включно з розкішними будинками, витонченими предметами мистецтва і дорогими автомобілями. У країні, де пенсії та зарплати за межами великих міст коливаються в межах 200-300 доларів на місяць, ці характерні свідоцтва стилю життя верхніх прошарків середнього класу і багатіїв серед чиновників, законодавців і громадських активістів країни роздмухало в широкому загалі лють, яка лягла в основу політики обурення.
На додачу до документування порушень в рамках нових розслідувань і зусиль правоохоронних органів в гру вступила нереформованість судової системи. Суди виявилися перевантажені справами, і почалося уповільнення роботи, яке дозволило відтягувати рішення у гучних антикорупційних справах, фігурантами яких були заможні та впливові люди.
Іронія ситуації також у тому, що підтримувана Заходом антикорупційна кампанія не сприяла консолідації реформістських сил. Натомість вона знизила рівень усвідомлення громадськістю тих реальних здобутків, що їх було досягнено, і зменшила рівень підтримки владоможців, включно з Порошенком. Громадськість почала втрачати віру в реформаторів, яких стала розглядати як ні на що не гідну альтернативу. Тож не дивно, що нинішні опитування показують три занепокійливі тенденції: політичну фрагментацію, за якої не менше восьми партій долають п'ятивідсотковий бар'єр на прийдешніх виборах у листопаді 2019 року, хоча при цьому жодна з партій не дотягує до 10 % підтримки; зміцнення популістичних рухів; і відсутність серйозної ліберальної альтернативи. Схожі тенденції фрагментації та популізму видно у громадських настроях в контексті президентських виборів: жоден з численних кандидатів, участь яких передбачається у виборах в березні 2019 року, не користується підтримкою більше ніж 8 % виборців.
Вихідна точка західного підходу до боротьби з корупцією до болю знайома: це хибна думка, що ключем до змін є окремі політики, а не інституції. Аналітики і політичні діячі, які дедалі частіше заявляють, що Порошенко має піти, ігнорують той факт, що системні зміни завжди є складним процесом, надзвичайно залежним від змін у структурних відносинах та інституційних практиках, а не від особистостей, які очолюють ці інституції. Польща і Угорщина, які на позір зробили вражаючий стрибок в розвитку демократії та вільного ринку на початку 1990-х років, є досить показовим прикладом нелінійності цього процесу: обидві країни вгрузли в болото праворадикального популізму, який ставить під загрозу демократичні інституції. Надмірні сподівання, що їх у 1990-і роки Захід покладав на Бориса Єльцина і його здатність трансформувати свою країну, додатково ілюструють загрози, які ховаються у перебільшенні ролі особистостей та ігноруванні інституцій.
Відчужене ставлення до еліт з боку української громадськості є тим більш проблематичним з огляду на те, на які значні кроки пішли ці лідери у справі реалізації реформ. Вони з повним правом вважали, що пішли на великий політичний ризик тим, що кинули виклик великій частині старого ладу, включно з олігархами Дмитром Фірташем та Ігорем Коломойським, які мають величезний вплив завдяки тому, що мають у власності всеукраїнські телевізійні канали.
Західні антикорупційні підходи в Україні зазнають невдачі тому, що зосередилися на створенні та зміцненні структур-супротивників, а не на налагодженні відносин співпраці з державою. Майбутня реформістська дипломатія має врахувати три аспекти реальності в цій країні: по-перше, влада ніколи не піде на кроки, які призведуть до того, що їхні і без того хитка правляча більшість розбіжиться; по-друге, країна перебуває під невідступним гібридним військовим і політичним тиском з боку Росії; і нарешті, якщо вже розхитувати правлячу верхівку, мають існувати електорально здійснювані альтернативи, а нові політичні конфігурації мають бути здатні на подальше впровадження реформ.
Тож як слід було б Сполученим Штатам, Європі та міжнародним фінансовим інституціям модифікувати свою антикорупційну стратегію, щоб уможливити успішну реалізацію реформ в часи російської агресії? Якщо говорити просто, західна політика має сконцентруватися на підтримці подальших етапів тих вже вражаючих інституційних змін, що їх вже досягла Україна, і далі зменшувати структурні стимули до виникнення корупційних схем. Виходячи з цієї мети, Заходу слід працювати в п'яти напрямах.
Читайте такжеЛоббизм и коррупция: почему дни коррупции сочтены?
По-перше, антикорупційна політика Заходу має зосередитися на зменшенні бази для паразитарних корупційних схем, а не на масштабному покаранні тих, хто до них залучений. Такий новий напрям роботи міг би включати створення справді незалежних органів ліцензування, регуляторних установ і органів тарифної політики. З цією метою слід приватизувати решту державних компаній, а також сільськогосподарську землю. По-друге, реформатори мають створити конкуренцію давно закоріненій бізнесовій еліті — шляхом демонополізації. По-третє, західні інституції мають відновити і заново налагодити співпрацю з основними правоохоронними і судовими інституціями в Україні, поставивши собі за мету покращити їхню професійну спроможність і внутрішні можливості для підвищення кваліфікації. По-четверте, західні уряди мають бути нейтральними у своїх відносинах з різними державними органами в Україні і підтримувати моніторинг усіх установ карної юстиції, включно з тими, що народилися завдяки західній підтримці. Нарешті, надавачі грантів мають також суворо попередити отримувачів грантів, що участь у політичних проектах і рухах передбачає відхід або складання з себе управлінських або наглядових повноважень в НУО, які отримують західне фінансування. Такі підходи мають хороший шанс завоювати підтримку в певних сегментах олігархічної еліти, частина якої намагається зробити свій бізнес легітимним і прозорим.
Поточна добірка інструментів впровадження реформ недостатня для того, щоб трансформувати Україну. Перші декілька років реформування в Україні було реалізовано за підтримки і співпраці її правлячої еліти та багатьох бізнес-лідерів і олігархів, а також нового покоління реформаторів. Для подальшого поступу необхідно, щоб ті, у західних урядах відповідає за політику щодо Україну, взаємодіяли з усіма цими силами.
Читайте такжеВсемирный банк назвал ключевые реформы для экономического роста Украины
Автори: Адріан Каратницький, Олександр Мотиль.