Маркированный, как неотложный, документ запланирован к рассмотрению в ВР уже наследующей неделе. При том, что профильный комитет (если верить официальному сайту парламента) его до сих пор не рассмотрел.
Замыкая круг
Теоретически, обновление закона о Кабинете министров должно выровнять «перекосы», образовавшиеся в системе власти после отмены Конституции образца 2004-го. В том числе, окончательно закрепить переход от парламентско-президентской к президентско-парламентской форме правления. Практически же получается усиление полномочий Президента. Чрезмерное, даже как для президентско-парламентской республики.
Ведь, парламент уже умножен на ноль – Конституционным судом; теперь на ноль множится еще и правительство, точнее – лично Премьер-министр. Зато дополнительные возможности получают губернаторы – верные бойцы президентского полка (которых на должности тоже гарант назначает). В том, что по факту утверждения законопроекта №8056 случиться именно так, а не иначе, сомневаться не приходиться – практически полностью ручная Рада серьезных изменений в него вносить не рискнет. А возмущения оппозиции на исход дела не повлияют.
Особо примечательным новеллам стоит уделить особое внимание.
Итак:
А) правительственные органы и комитеты ликвидируются как класс. Создавать их Премьер более не в праве. «Прем'єр-міністр України вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо утворення урядових комітетів та їх посадового складу» - п.3, ч.1, ст.42, из тела закона изымается. Равно как п.5 и 6 ст.21 – позволявшие министрам формировать, на свое усмотрение, нужные правительственные органы.
Новые центральные органы исполнительной власти сможет создавать только Президент.
Кроме того, глава государства получает возможность включать членов КМУ и других руководителей госорганов в состав консультативных, совещательных, других вспомогательных органов – внимание!- без согласования с Премьером. Конструкция «Члени Кабінету Міністрів України, керівники інших органів виконавчої влади за погодженням із Прем'єр-міністром України можуть включатися до складу консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються Президентом України для здійснення своїх повноважень, та брати участь у роботі таких органів і служб на громадських засадах» лишается формулировки «за погодженням із Прем'єр-міністром»
Б) для увольнения неугодных министров Президенту боле не понадобится согласие Премьера. Соответствующая норма обеспечивается отменой 2-й части 1-й статьи 18 Закона о КМУ;
В) любопытна и норма, кажущаяся, на первый взгляд, сугубо технической. Именно – замена Министра Кабинета министров руководителем Секретариата КМУ.
Собственно, должность Министра КМУ уже ликвидирована. Службы и кадры, подчиненные ранее Толстоухову, реорганизованы и переформатированы.
И назначен вряд ли будет. Поскольку с Сергеем Владимировичем Левочкиным у него давний конфликт. А идейным вдохновителем данной новеллы является ни кто иной, как Левочкин. Грезящий о создании в ближайшем будущем единого – для АП и КМУ – секретариата. Разумеется, с собой во главе.
Г) сообразно документу, председатели облгосадминистраций получают полномочия по участию в назначении не только руководителей территориальных органов министерств (иных центральных органов), но и руководителей предприятий, учреждений и организаций, принадлежащих к сфере управления министерств и центральных органов. Проще говоря – большинства стратегических объектов, находящихся на территории области.
Д) самое смешное – Кабмин даже не сможет сам за себя постоять в КСУ. Абзац (из перечня полномочий КМУ): «приймає рішення щодо забезпечення представництва інтересів Кабінету Міністрів України під час розгляду справ у Конституційному Суді України» рекомендовано изъять.
Бонусы Банковой
Что с того? Все просто. Во-первых, Азаров в премьерском кресле не вечен. А Виктор Федорович искренне рассчитывает на второй срок. Потому – должен иметь уверенность в абсолютной подконтрольности Кабмина Банковой. Такой, чтоб даже если Премьер – по каким-то причинам – вздумает бунтовать, рядовым членам КМУ (связанным по рукам и ногам) неповадно б было брать с него пример.
(с исключением п.2, ст.18 в первой части закона, Премьер утрачивает право подавать Президенту представления на увольнение министров).
Проще говоря, Президент полностью подчиняет себе исполнительную власть. Полностью! И хотя прямого указания на это вы нигде не встретите, на практике получается именно так.
Во-вторых. Кроме того гарант полностью (!) замыкает на себя губернаторскую вертикаль. Президент не просто усаживает губернаторов в кресла – может наделять (за те или иные заслуги) дополнительными должностями и возможностями. Вводить, как было сказано, в состав разных Комиссий при Президенте, набсоветов и прочих специфических тусовок. Равно как – выводить.
Кроме того - устанавливать тотальный контроль (и пусть только профильный министр попробует возмутиться!) за стратегическими предприятиями, участвуя в выборе их руководителей. К тому же, главы ОГА смогут участвовать в заседаниях правительства, на которых рассматриваются все связанные вопросы. Причем не просто участвовать – с правом внесения предложений и дачи пояснений.
Вот – ст.23, п.3 (предлагаемая редакция): ". На засідання Кабінету Міністрів України, на якому розглядається питання щодо призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, призначення керівника підприємства, установи, організації, запрошується відповідний голова обласної державної адміністрації, йому надається можливість вносити пропозиції з обговорюваного питання, робити застереження, давати пояснення".
Грубо говоря, речь, как понимаете, не только о кэше, но и об админресурсе.
Признаться, когда, пару месяцев тому, один, близко знающий и – главное – понимающий Виктора Федоровича человек, сказал: основное для него – губернаторы и силовики, во вторую очередь – парламент, а Кабмин – вовсе вспомогательный, начала спорить. Теперь снимаю шляпу: зря.
Европа: парламент перебрал полномочий
Первичные изменения, необходимые для функционирования исполнительной власти были внесены в закон о Кабинете министров вскоре, после вердикта КСУ относительно пресловутого закона №2222. Вот, что тогда по этому поводу сказала Венецианская комиссия: «…Закон о Кабинете Министров вступил в силу 7-го октября 2010, через 6 дней после решения Конституционного Суда, очевидно с нарушением всех этапов процедуры. А это, похоже, указывает на то, что закон был подготовлен заранее».
Это – пункт 62 из всех 77, содержащихся в тексте Резолюции по Украине.
Что значит «похоже, указывает на то, что закон был подготовлен заранее?». Если по-русски: Банковой заранее было известно о том, какое решение примет КСУ. Следовательно – чтоб не терять время – Минюст подготовил соответствующие правки к закону.
Правки, предлагаемы ныне, это уже «наведение лоска», устранение огрехов (с учетом специфики административной реформы). Или – еще большее закручивание гаек. Граничащее, по правде говоря, с авторитаризмом.
Кстати, о Венецианской комиссии. Вышеприведенный документ был принят на последней ее сессии, 17-18 декабря. В Украине он почему-то не вызвал особого ажиотажа. Даже не был широко растиражирован. В чем, по логике, заинтересована оппозиция. Почему ее лидеры упустили столь приятный для себя информационный повод – вопрос риторический. А ответ простой. Скорее всего, по безалаберности.
Да, предписания Венецианской комиссии необязательны к выполнению. Просто – рекомендации. Однако, стране, нацеленной на евроинтграцию; прилагающей усилия для синхронизации отечественного законодательства с европейским, к ним лучше прислушиваться.
Не прошло, однако, и двух месяцев, как большую часть этих предписаний Украина нарушила. Яркий пример – дата проведения очередных парламентских выборов. В Венеции прозрачно (насколько вообще это могут делать европейские юристы) намекнули: правильная дата – весна 2011-го. Судите сами:
«45. И Президент, и Парламент были избраны в соответствии с положениями Конституции редакции 2004-го года: Парламент в сентябре 2007 года сроком на пять лет, и Президент в январе 2010 сроком на пять лет. В соответствии с Конституцией редакции 1996-го года, которая снова вошла в силу после решения Конституционного Суда, продолжительность депутатского мандата четыре года, что означает, что следующие парламентские выборы должны быть проведены весной 2011, а именно в последнее воскресенье марта четвертого года депутатского мандата (статья 77 Конституции). С другой стороны, согласно редакции 2004-го года Конституции, очередные выборы в Верховную Раду должны состоятся в последнее воскресенье последнего месяца пятого года депутатского мандата (статья 77 Конституции), то есть в сентябре 2012 года.
46. Именно эта ситуация стала источником двух последних конституционных запросов.
47. В начале октября парламентское большинство направило законопроект о внесении изменений к Конституции - продления срока работы нынешнего Парламента и органов местной власти на год (увеличив его с четырех до пяти лет). Такое действие Парламента может быть интерпретировано как фактическое признание того факта, что при сложившихся сегодня обстоятельствах, продолжительность полномочий депутатов Парламента составляет четыре года.»
На момент создания данного документа, не существовало еще ни решения КСУ о возможности продления срока полномочий, ни позитивного подтверждения этого решения парламентом.
Венецианская комиссия, однако, писала (во избежание кривотолков, Lb.ua осуществил собственный перевод документа. Оригинальная версия)
«50. В рамки полномочий Венецианской Комиссии не входит прогнозирование, каким будет решение Конституционного Суда по этому делу. Однако, Венецианская Комиссия хотела бы подчеркнуть, насколько важным является установление правовой ясности, преодоление конституционного кризиса и создания в стране легитимной базы для функционирования органов власти.
51. Сама Конституция точно не указывает, кто имеет полномочия определить дату выборов в Парламент. Верховная Рада назначает дату выборов Президента и местных органов власти, но не депутатов Парламента. Конституционный Суд является единственным органом, полномочным официально интерпретировать Конституцию. В прошлом году, в Конституционный Суд поступил запрос предоставить пояснение своего собственного решения относительно конституционного запроса Президента Ющенко о дате проведения президентских выборов. В своем ответе Суд пояснил, что при установлении даты проведения президентских выборов руководствовался нормами Конституции, которая действовала в момент принятия решения. Статья 17.1 Закона о Выборах Президента и постановление Верховной Рады, регулирующие проведение очередных выборов Президента Украины дословно повторяют положения Конституции редакции 1996-го года. Конституционный Суд признал оба законодательных акта как не соответствующими Статье 103.5 действующей Конституции редакции 2004 года.
52. Венецианская Комиссия хочет напомнить о важности роли конституционных судов в развитии демократии, соблюдения принципа верховенства права и защиты прав человека. Конституционные суды - это государственные учреждения, которое могут путем интерпретации положений Конституции предотвратить злоупотребления со стороны органов власти, в любой момент предоставляя наиболее точное пояснение конституционных норм».
Последний пассаж, очевидно, предназначался для некого демократического государства, в котором самые видные члены КСУ (с руководством включительно) не являются земляками Президента. И в резолюцию по Украине данный фрагмент попал совершенно случайно.
Венецианская комиссия: «Эти изменения ведут к уменьшению роли Парламента и усилению президентского контроля над действиями Правительства»
Особое внимание Венецианская комиссия уделила закону о Кабинете министров. Далее – без купюр:
«57. Закон о Кабинете Министров Украины имеет огромное значение для функционирования исполнительной ветви власти в Украине. Поэтому особо важно, чтобы его положения были в полном соответствии с нормами действующей Конституции. Венецианская Комиссия не имела возможности детально проанализировать этот законодательный акт. Однако, мы бы хотели отметить, что обеспокоены некоторыми его положениями. Назовем три.
58. Во-первых, согласно статье 25.2 Кабинет Министров обязан обеспечить имплементацию указов Президентов, а также президентских поручений (доручень). Ряд лиц, с которыми Комиссия имела встречи в ноябре в рамках ее визита в Киев, сообщили нам, что на практике такие поручения (доручення) даются как всему Кабинету, так и отдельно входящим в его состав министрам. Однако эта право президента не закреплено статьей 116 Конституции 1996-го года. 59.
Во-вторых, указы Президента, изданные в рамках президентских полномочий, должны быть "согласованы" с Премьером и профильными министрами и подписаны ими в пятидневный срок. (статья 25.3). В этом отношении Комиссия отмечает, что требование перекрестного подписания позволяет ограничить полномочия Президента в определенных сферах, а также предотвращает возможность проведения Президентом своего личного политического курса. Очевидно, что это требование ссылается на установленный Конституцией механизм перекрестного подписания (статья 106.2), однако, сама формулировка положения и короткие сроки ставят под сомнение возможность его применения на практике. Кроме того, в Законе о Кабинете Министров ничего не говорится о правовых последствиях отказа Премьер-Министра или профильных министров подписать изданный главой государства указ.
60. Предыдущее замечание имеет особое значение в свете того, что к Комиссии обратились ряд представителей как власти, так и оппозиции, утверждая, что на практике такой механизм перекрестного подписания, если и примеряется, то крайне редко.Таким образом, Комиссия настойчиво рекомендует эффективно использовать на практике этот важный принцип.
61. В-третьих, статья 42.1 также закрепляет за Президентом право назначать заместителей министров с подачи Премьер-Министра. Опять таки, эта новелла, похоже, выходит за рамки Конституции 1996-го года.
62. Эти изменения без сомнения ведут к уменьшению роли Парламента и усилению президентского контроля над действиями Правительства. Кроме того, новый закон о Кабинете Министров, а также и весь процесс гармонизации законодательства для приведения его в соответствие с Конституцией 1996-го года вызывает волну жесткой критики со стороны различных политических игроков страны. Во время визита Комиссии в Киев, мы встретились с рядом лиц, который выступают против ускоренного подхода к принятию и имплементации законодательной реформы, который, похоже, привел к ряду нарушений законодательных процедур….»
После троеточия – уже цитировавшийся нами отрывок насчет оперативности появления «подрихтованной» версии закона.
Далее, впрочем, не менее интересно.
«63. Не имев возможности ознакомиться з Правилами Процедуры и не обладая детальной информацией о процедуре принятия законов в Парламенте, Венецианская Комиссия не может комментировать относительно этого вопроса. Однако, мы подчеркиваем, что Конституция редакции 2004-го года была аннулирована именно по причине несоблюдения требований процедуры внесения в нее изменений. Принятие законодательных норм с тем, чтобы они соответствовали ныне действующей Конституции, не должно происходить в нарушение демократических процедур и нормального конституционного процесса. Hеобходимо помнить о том, что все законы, принятые в нарушение процедурных требований, могут быть в любой момент оспорены в Конституционном Суде. Такая ситуация создает правовую неясность и не соответствует европейским стандартам, в том числе принципу верховенства права».
«Возникает вопрос легитимности настоящих органов власти»
Самые «вкусные» фрагменты, как и положено, в двух последних частях Резолюции.
«Дальнейшие шаги, которые необходимо принять для приведения нового конституционного порядка в соответствие с европейскими нормами и стандартами» называется раздел С.
«64. Основной проблемой Украины в течении уже более десятилетия является ненадлежащее функционирование органов государственной власти, отсутствие системы проверок и противовесов, особенно относительно полномочий президента, постоянное противостояние между между органами государственной власти и громкие дебаты вокруг Конституции. Учитывая сегодняшние политические реалии, усиление власти Президента может стать препятствием на пути строительства полноценных демократических структур и может в конечном результате привести к возникновению авторитарной системы, как отмечалось в Заключении Комиссии о законопроекте Конституции от 11 марта 1996-го года.»
Не отчаиваясь, Европа просит Украину провести полноценную – с привлечением актива гражданского общества – конституционную реформу.
«65. Таким образом, настоящая конституционная ситуация и решения Суда от 30-го сентября не должны быть использованы в качестве аргументов против проведения всеобъемлющей конституционной реформы, к которой, помимо прочего, призывает Парламентская Ассамблея Совета Европы и Европейский Союз. Очевидно, что настоящая конституционная система, основанная на решении Конституционного Суда, не является целиком легитимной. Только лишь конституционная процедура для внесения изменений в Конституцию, осуществляемая Верховной Радой, может обеспечить ее полную легитимность.»
Запомните этот фрагмент.
66. По мнению Венецианской Комиссии, всеобъемлющая конституционная реформа в Украине должна усилить стабильность, укрепить независимость и повысить эффективность органов государственной власти путем четкого разделения объема полномочий и внедрения системы проверок и противовесов. Реформа также должна ввести в силу дополнительные механизмы и процедуры парламентского контроля над деятельностью и намерениями исполнительной власти.
67. Кроме того, настоящая конституционная реформа жизненно необходима для обеспечения соответствия пакета новых законов, принимаемого сегодня в рамках гармонизации законодательства, европейским стандартам и ценностям. Это в первую очередь касается, судебной реформы. Недавнее Заключения Венецианской Комиссии определило ряд проблемных положений Конституции, которые создают препятствие проведению полноценной конституционной реформы. Более того, изменения в Конституцию должны содействовать незамедлительному проведению реформы системы местного управления. И последнее - возвращение в Конституции редакции 2004-го года сделало бы проведения реформы Прокуратуры (обязательство, которое взяла на себя Украины перед Советом Европы) более легким, однако и в сложившейся ситуации эта цель может быть достигнута путем дальнейшего внесения ряда изменений.
68. Безусловно, переходные положения Конституции редакции 1996-го года не могут быть использованы как юридическая база для поддержания существующей системы, которая должна была быть изменена в соответствии с основными положениями Конституции. Это несомненно касается как Прокуратуры, так и уголовно-процессуальной системы в целом.
Наконец, «Выводы».
«69. Последние страницы конституционной истории Украины были сопряжены с постоянными испытаниями и попытками найти разумный баланс между институтами Президента, Кабинета Министров и Парламента. Скоро стало очевидным, что текст Конституции 1996-го года, принимая во внимание реалии Украины, не дал возможности установить эффективную систему проверок и противовесов и возник риск становления в стране авторитарной президентской системы. Поэтому еще в 2003 году Венецианская Комиссия поддержала попытки проведения конституционной реформы. Эти попытки и привели к появлению и внесению в Конституцию Украины поправок 2004 года. Трансформации, произошедшие благодаря этим поправкам, в целом были приняты позитивно, однако процесс изменений не был ни полноценным, ни четко продуманным. Таким образом, внесения поправок привело к усилению политических трений, особенно между Президентом и Кабинетом Министров.
70. Возвращение к редакции Конституции 1996-го года решением Конституционного Суда Украины вызывает вопрос легитимности предыдущих действий органов государственной власти, поскольку на протяжении нескольких лет они работали в соответствии с положениями Конституции, позже оглашенными неконституционными. Также возникает вопрос легитимности настоящих органов власти, поскольку и Президент, и Парламент были избраны на основе правил, которые не имеют юридической силы на сегодняшний день. Президент Украины, в соответствии с этим решением Суда, имеет гораздо больший объем полномочий, нежели тот, которым его наделили избиратели в день выборов. Работа ключевых государственных органов теперь имеет в основании правила, установленные судом, а не Верховной Радой - демократическим и легитимным законодательным органом».
Плюс – цитата из пункта №65, получаем форменный приговор украинской демократии. Что это значит? Значит, что в стране, посредством искусных манипуляций, был незаконно сменен конституционный строй. И что Европа сие свидетельствует. Поскольку – с точки зрения европейского права – руководитель государства может урезать свои, на выборах полученные полномочия, без проведения плебисцита. Но вот добавить себе полномочий – нет.
Итак, если конституционный строй был сменен, любой, кто попытается его восстановить – с точки зрения европейского права – будет, простите за тавтологию, прав. Как восстановить? Сие вопрос философский. Однозначно одно: со свержением правящего класса и удержанием власти вплоть до проведения демократических выборов.
Подробности следует уточнять в Европе.
«71.Вопросы касательно сроков полномочий органов власти и сроков выборов сложны и неоднозначны, и любое решение по этим вопросам должно быть основано на веских аргументах для того, чтобы быть позитивно принятым в обществе. Что касается официальной интерпретации положений Конституции относительно даты следующих парламентских выборов, Венецианская Комиссия считает, что Конституционный Суд Украины имеет достаточно полномочий принять решение по этому вопросу.
72. Комиссия также считает, что особенно важным является соблюдение со стороны украинских властей принципа верховенства права и исполнения всех требований к процедуре принятия и пересмотра национального законодательства для имплементации Конституции, в том числе путем привлечения к процессу всех оппозиционных партий. Новые законы не должны расширять объем полномочий государственных органов за рамки того объема, который предусматривается положениями Конституции 1996-го года, что имело место при недавнем принятии Закона о Кабинете Министров».
Почитав это, Банковая породила еще менее демократичный закон о Кабинете министров. И внесла его в парламент от имени Президента.