Ирину Федоровну Щербину называли «министром финансов Ялты» когда она работала начальником финуправления южной столицы, затем возглавила департамент местных бюджетов Минфина.С 2007 года Ирина Щербина возглавляет организацию «Институт бюджета и социально-экономических исследований». Теперь это одна из ведущих экспертных организаций страны, с которой работают министры и представители международных организаций, таких как Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, МВФ.С журналистом LB.ua Ирина Федоровна беседовала в своем офисе, который занимает весь второй этаж старого здания на Подоле (один из центральных районов Киева).
- Ирина Федоровна, для чего существует «Институт бюджета»?
- Мы хотим, как бы пафосно это ни звучало, чтобы бюджетный процесс был максимально эффективным, максимально прозрачным для общества, и чтобы страна получала от этого позитивные результаты.
- А кто оплачивает работу Института? Государство?
- Государство на постоянной основе нашу работу не оплачивает. Мы участвуем в конкурсах, выигрываем гранты от международных организаций, фондов. Хотя иногда наша научная деятельности интересует и правительственные структуры.Мы используем в работе только официальную открытую информацию. Все цифры, с которыми мы работаем, есть на сайтах Минфина, других госучреждений.
График 1. Динамика темпа роста доходов государственного бюджета за январь-декабрь 2005-2010 гг. (Здесь и далее источник: Институт бюджета, ibser.org.ua)
- Каким был бюджет прошлого года?
- Доходы сводного бюджета (сводный - сумма государственного и местных бюджетов, - LB.ua). в прошлом году составили 314,5 млрд. гривен, а расходы - 377,8 млрд. гривен. Дефицит - 64,7 млрд. гривен. То есть мы часть денег зарабатываем, еще часть занимаем, на это и живем.
- Оппозиция часто говорит о скрытом дефиците бюджета. Что это значит?
- У любой оппозиции работа такая – критиковать. Иногда критика конструктивная, иногда – нет. Понятие скрытый дефицит можно трактовать по-разному.Это может быть завышение доходов при планировании. Если во время планирования бюджета мы видим, что заложены нереальные доходы, то можем говорить о скрытом дефиците.
Но за последние годы государственный аппарат макроэкономического прогноза стал намного лучше, власть научилась правильно рассчитывать потенциальные доходы. Да и оппозиция такие ошибки всегда отмечает. Вот почему такого рода скрытый дефицит уже не встречается. Даже в кризисный 2010 год мы бюджет выполнили на 96,6%. Это совершенно нормальный уровень выполнения. По мировым меркам допускается разница с планом в 10%, а у нас значительно меньше.
Также иногда оппозиционеры называют скрытым дефицитом потребности в расходах. Якобы потребности в расходах выше, чем заложено в бюджете. Но это неправильная постановка вопроса в принципе. Если вы зарабатываете 2000 грн. и мечтаете о Rolls Royse, это не будет скрытым дефицитом. Это просто ваши мечты. А вот если вы при зарплате в 2000 грн. вы не можете обеспечить себе минимальные потребности – еду, коммунальные платежи и одежду, - это можно расценивать как скрытый дефицит.
Но это в семейном бюджете все прозрачно и понятно. А в государственном не всегда ясно, где заканчиваются эти минимальные потребности. Потому с государственным бюджетом я всегда советую исходить от существующих цифр дохода.
Ну и третий вариант – это когда под дефицитом бюджета понимают дефицит всего сектора общегосударственного управления. Потому что дефицит бюджета – это дефицит бюджета. А в сектор общегосударственного управления входит, например, дефицит социальных фондов, отдельных государственных предприятий и так далее.
- Например, «Нафтогаза»?
- Да. То есть эти понятия к сожалению в прессе часто путаются. Нельзя смешивать эти понятия. Потому что, например, дефицит Пенсионного фонда покрывается из бюджета. И если какой-то оппозиционный политик говорит, что вот дефицит бюджета столько-то, а еще дефицит Пенсионного фонда столько-то, то он попросту два раза считает одни и те же деньги.
- А бюджет 2011 года в плане дефицита, в плане долгов будет лучше или хуже?
- Бюджет текущего года имеет большое преимущество. Самое главное, что наша долговая политика стала более реалистичной. Все последние годы мы занимали больше, чем отдавали. Диспропорция эта начала расти где-то с 2005 года, а с 2008 года этот разрыв ускорился.Тогда мы предостерегали, говорили, что если пропорции сохранятся еще несколько лет, возникнет угроза дефолта. Рано или поздно эта долговая пирамида рухнула бы. Грубо говоря, нельзя продолжать есть красную икру каждый день, если ты без работы остался. И уж точно нельзя переходить с красной икры на черную, то есть наращивать расходы. А в 2009 году в большинстве своем займы шли на текущие расходы, мы не вкладывали эти деньги в новые рабочие места и модернизацию предприятий.
График 2. Сравнение займов госбюджета и погашения госдолга за 2005-2011 гг.
В бюджете 2011 года резко сократился разрыв между объемами заимствований и объемами выплат. И я поддерживаю такую политику, хотя были приняты непопулярные решения. Например, зарплаты не будут расти так быстро, как мы привыкли.К тому же уровень дефицита раньше в разы превышал объем бюджета развития (расходы, направленные на развитие экономики), а в этом году они практически равны. Это говорит о том, что правительство берет взаймы в основном на инвестиционные цели, что (при грамотном их использовании) в будущем принесет пользу.
- Еще большое отличие в том, что бюджет на 2010 год принимали с большим опозданием. Почти полгода мы жили без бюджета...
- Хорошо, что так сложилось. Перед выборами принять реалистичный бюджет было невозможно. Вместо этого в начале 2010 года мы жили в рамках бюджета 2009 года, по временной росписи, расходуя не больше 1/12 прошлогоднего бюджета в месяц. Для страны было лучше переждать выборы и принять реалистичный бюджет, как это и было сделано. Иначе бы мы пришли к совершенно необоснованному росту социальных расходов. Нарастили бы еще больше долгов.
- Почему выборы влияют таким образом на формирование бюджета? Конечно, рост социальных расходов – это приятно. Но почему избиратели с таким же рвением не следят за тратами на содержание чиновников, на все эти спецсанатории, чартерные рейсы?
- А во всех странах выборы влияют на бюджет таким образом. Своя рубашка ближе к телу. Все любят выплаты, льготы. Но при этом не понимают, что введение этих льгот у них же отнимает деньги. То есть люди не считают бюджет страны – своей собственностью, хотя в теории это деньги налогоплательщиков.
- Не все себя, наверное, налогоплательщиками осознают?
- Возможно, из-за того, что основная нагрузка по налогам падает на предприятия, а не на простых людей. Мы когда получаем зарплату, видим только окончательную сумму. Вот если бы мы получали сумму «грязными», и потом сами, своими руками платили почти 18% в налоговую, в пенсионный фонд, за страховку от несчастного случая и т.д. Это не говоря о 32%, которые работодатель платит в Пенсионный со всего фонда зарплаты. Вот тогда бы мы ощущали, что бюджет и социальные фонды – это наши деньги. Социальные опросы говорят, что люди даже и не знают, какой подоходный налог с них удерживают.
- Вернемся к вопросу дефицита бюджета. Часть этого дефицита возникает из-за того, что бюджету приходится дотировать Пенсионный фонд. Не было бы дыры в Пенсионном фонде, было бы полегче с бюджетом, верно?
- Покрытие дефицита пенсионного фонда идет из бюджета, верно. Поэтому нужна пенсионная реформа. И повышение пенсионного возраста – мы от этого никуда не денемся. Если ничего не делать, то к 2015 году придется сокращать пенсии на 35%. Однако, это только первый шаг. Без введения накопительного пенсионного страхования и можернизации всей системы, повышение возраста не даст никаких ощутимых результатов для простых людей.
- Бюджет этого года реалистичный? Найдутся деньги на зарплаты, на пенсии (раз уж бюджет дотирует Пенсионный фонд)?
- Бюджет консервативный, нет никаких опасений, что он не будет выполнен. Наоборот, мы видим, что растет промышленность, растет оборот розничной торговли... соответственно, будут поступления в бюджет.
- Поясню вопрос. В прошлом году столько было критики в связи с Налоговым кодексом, с административной реформой. Прямо казалось, что 1 января конец света наступит…
- Не берусь оценивать действие Налогового кодекса на бюджет, но беспокойства нет, потому что над этим документом работали долго. У бизнеса была возможность если не повлиять на него, то, как минимум, приготовиться к его принятию. Судить же о ходе выполнения бюджета в 2011 году пока рано. Первые месяцы года непоказательны. Например, для местных бюджетов главный источник наполнения – подоходный налог. Любое уважающее себя предприятие старается выплатить зарплату не в начале января, а перед Новым годом. Плюс в январе большое количество праздников, так что весь первый месяц выпадает. Да и вообще в первом квартале еще идут перерасчеты за предудщий год, могут поступать какие-то выявленные штрафы, разовые платежи… Серьезные обоснованные выводы о ходе выполнения бюджета можно сделать только начиная с итогов первого квартала, если сравнивать эти показатели с годовым планом.
График 3. Динамика ежемесячных расходов сводного бюджета в 2005-2010 гг.
- Как повлияло принятие Налогового кодекса на долю ВВП, которая проходит через бюджет?
- Хорошо, потому что эта доля уменьшается с примерно 32% до 28,7%. Это отражение того, что уменьшается налоговое давление. В кодексе прописано снижение налога на прибыль и НДС, в то же время повышаются акцизы, то есть видно переход к косвенному налогообложению. Доход больше - больше купил (бензина, например) - больше заплатил.
- А соотношение местных бюджетов и государственного как-то будет меняться?
- Тут все без изменений, примерно 40 на 60 и останется. То есть 60% - это госбюджет, а остальное – местные. Речь идет о расходной части, потому что судить по доходам сложно – есть взаимные перетекания, субвенции и т.д. Если о доходах говорить, то около 70% местных бюджетов – это подоходный налог. И тут ввели прогрессивную ставку для зарплат порядка 10 тыс. гривен уже ставка 17% вместо 15%. Зато убрали около десятка местных налогов и сборов, которые особой погоды и не делали. Например, за содержание собак, за игру на ипподроме и т.д. Эти налоги или вообще не приносили денег, или приносили копейки, а налоговой надо было содержать целый штат людей для их сбора.
- Где гражданин может прочесть бюджет своего города или области?
- Бюджет любого города публикуется в официальном издании. Для страны это «Урядовий кур’єр», для каждого отдельного города – свое издание.
- Обычно там публикуют бюджет в очень общих чертах, без деталей…
- Бюджет публикуется в том виде, в котором за него голосовали депутаты. Просто невозможно опубликовать все детали бюджета, которые идут после этого: помесячную роспись, план ассигнований, смету… Однако, есть и другая причина.В государственном бюджете расходы отображаются по программам. То есть вы открываете и читаете «На реконструкцию Одесского оперного театра». И вам понятно, куда идут деньги. А в местных бюджетах пока пишут «на образование» или «на здравоохранение». И вам эти строчки совершенно ни о чем не говорят. Вы смотрите на это «образование», и не знаете, сколько там денег на зарплаты, а сколько на учебники. Это происходит потому, что местные бюджеты пока формируются по старой советской, так называемой «постатейной» модели.
- Как-то изменить эту ситуацию можно?
- Она уже меняется. По программе Президента Украины с 2014 года все местные бюджеты должны быть сформированы на основе программно-целевого метода (ПЦМ).О чем этот метод. Сегодня руководитель и бухгалтер ведомства думают о финансах. Они посчитали, что им нужен миллион, подали заявку, получили 900 тыс. и думают, как эти деньги распределить, чтобы на все хватило. А целевой метод заставляет ставить конкретные цели. Заставляет руководителя задать вопрос подчиненному: будет 900 тыс., какую цель я могу достичь за эти деньги? Например, решить вопрос с диагностикой профессиональных заболеваний в городе. И в некоторых местных бюджетах деньги уже распределяются целевым методом. С 2008 года начат экспермент в 36 бюджетах Житомирской, Луганской, Львовской областей, Крыма и с прошлого года подключился города Киев.
- Какие-то недостатки есть у этого метода?
- Его надо внедрять очень осторожно, с умом. Потому что можно задать неправильные цели, поставить неправильные индикаторы с помощью которых оценивают эффективность бюдженых расходов. Например, в Англии нам рассказывали о таком случае. Задали индикатор для больниц – в приемном покое пациент не может находиться дольше 10 минут. Но больницы есть разные. И там, где обслуживаются самые бедные, - постоянные очереди. И вот чтобы не нарушать это правило о 10 минутах, водители «скорой помощи» созванивались с приемным покоем и выстраивались в виртуальную очередь. Они просто парковались «за углом», пациент лежал в машине «скорой», ждал своей очереди… Хотя мог бы ждать врача уже в больнице, в нормальных условиях! Так вот чтобы такого не случилось у нас, надо все крайне осторожно продумывать.
- Все-таки я не совсем понимаю насчет этого целевого метода. Чем он отличается от государственных целевых программ, которых у нас очень много, и которые постоянно недофинансируются?
- Государственные целевые программы и бюджетные программы – это разные вещи. Первые к бюджету не привязаны, формально это стратегические программы. Но, по сути, это отражение нашей советской ментальности. Когда все жили пятилетками, а в бумагах писали желаемое, а не действительное. Скажу крамольную вещь – у нас слишком много целевых госпрограмм. Нигде в мире такого количества стратегических планов нет. Мы когда анализировали законодательство, то выяснили, что при составлении бюджета теоретически надо было бы использовать 36 видов стратегических документов, прописанных в разных законах и постановлениях! Разве могут в такой ситуации бюджетные деньги расходоваться эффективно?
В идеале стратегия должна быть одна, от нее должны уже все отталкиваться.Что касается ПЦМ, то это конкретные бюджетные программы. Например, расписывается замена лампочек накаливания в уличных фонарях на экономные лампы дневного света. Пишут стоимость этого проекта, ожидаемые результаты, прописывают индикаторы выполнения. Все четко, все понятно.
Диаграмма 4. Структура расходов местных бюджетов по функциональной классификации в 2010 году.
- Может ли общественность повлиять на формирование бюджета, на эффективность расходования денег?
- Общественность повлиять может. Но есть большая проблема в уровне подготовки членов общественных организаций. И не всегда они выдвигают реальные требования.
- Например, в Крыму говорят о строительстве школ с украинским языком обучения с нуля, хотя реальнее создавать классы на украинском языке в уже существующих школах? Или, если хотите, тоже самое со школами на других языках.
- Да, в сегодняшних условиях было бы логично максимально использовать существующую инфраструктуру. Было бы логично использовать уже построенную школу, если она недоукомплектована, а не строить рядом новую. Может быть, очень хочется новую школу. Но надо идеи сочетать с реальностью.
- А насчет контроля над тратами. Есть ли примеры?
- Конечно. Одна общественная организация решила посчитать, как дотируется пассажирский транспорт в их городе. Маршрутки перевозят льготников, и потом городской бюджет им компенсирует эти перевозки. Но сумма компенсации рассчитывается на основе нескольких показателей: количества льготников, количества маршрутов, и частоты выхода автобусов на линию. И вот общественные активисты стояли целыми днями и считали количество автобусов на линии. По одному из маршрутов вообще автобусы не ходили. Но все путевые листы у автопредприятия были заполнены! Насколько я знаю, этот мониторинг потом дорого обошелся автотранспортному предприятию.
- До 2014 года идет внедрение программно-целевого метода, что потом?
- После 2014 года надо будет кроить местные бюджеты согласно административно-территориальной реформе. Сейчас существует 12,5 тысяч местных бюджетов – это неадекватно и ненормально. Зачастую в этих бюджетах своих денег или вообще нет, или они на 90% дотируются из госбюджета. И деньги идут на зарплату председателя сельсовета, содержание самого сельсовета. Никакой пользы простым людям от этих трат нет. К тому же очень многие деревни и села фактически являются пригородами. Люди оттуда ездят в город на работу (и платят там налоги!), ездят за продуктами, к врачу. Думаю, что после реформы административные единицы должны быть сформированы вокруг точек экономического роста. Местных бюджетов станет меньше, но зато в них будут деньги.