Готовність громад до нових повноважень
12 лютого Міністерство розвитку громад та територій України оприлюднило результати чергового моніторингу ходу реформи децентралізації в розрізі регіонів. У цьому дослідженні порівнювалися показники областей за такими 5-ма критеріями:
(1) передача майна до комунальної власності територіальних громад;
(2) співробітництво територіальних громад;
(3) результати фінансової децентралізації;
(4) розвиток мережі ЦНАП у територіальних громадах;
(5) децентралізація у сфері земельних відносин.
Позиції Харківщини відносно інших регіонів за різними критеріями суттєво відрізняються. Втім, і самі критерії можна вважати нерівнозначними з точки зору реальної важливості для громад – ймовірно, тому Мінрегіон не став наводити зведений сукупний рейтинг областей.
Перший досліджуваний індикатор пов’язаний із тим, чи ухвалили районні ради рішення про передачу об’єктів до комунальної власності громад, а також чи ухвалили громади зі свого боку відповідні рішення про надання згоди щодо взяття на баланс майна. Станом на початок лютого на Харківщині ці відсотки, за даними Мінрегіону, склали відповідно 99,1% та 98,9% – тобто формально процес передачі майна майже завершено. Схожа картина спостерігається і в інших областях, хоча в цілому по країні відсотки трохи нижчі (97,6% і 95,5%), ніж у Харківському регіону. Повністю завершено процес лише в Житомирській та Чернівецький областях, однак з моменту проведення урядового дослідження ситуація могла змінитися і в інших регіонах.
Другий індикатор моніторингу – кількість проектів співробітництва між громадами. Судячи з усього, цей параметр відсилає до ухваленого в 2014-му році Закону України «Про співробітництво територіальних громад», в якому визначаються умови та форми колаборації громад. У відповідному розділі сайту Мінргеіону можна знайти реєстр договорів про співробітництво, в якому міститься 645 позицій на 418-ти сторінках. Типовими прикладами є реалізація декількома місцевими радами спільних проектів, утримання комунальних підприємств, делегування частини повноважень із відповідними ресурсами (в Реєстрі багато й відповідних кейсів Харківщини). Однак територіальні громади, які можна зустріти в цьому документі, здебільшого де-юре вже не існують – договори укладали «старі» сільські ради, які після завершення адміністративно-територіальної реформи втратили свій статус, приєднавшись до більш крупних громад з їхніми радами. Відповідно, судячи з наведених даних, Мінрегіон обраховував лише проекти співробітництва між «новими» укрупненими громадами, з дня набуття їхніми радами повноважень після місцевих виборів-2020. Усього по Україні урядовці нарахували лише 16 проектів співробітництва, якими скористалася 21 громада. Жодного такого кейсу на Харківщині ще немає, але взагалі лише в 6-ти регіонах є бодай один прецедент подібного співробітництва (найактивніша – Запорізька область). Зважаючи на дуже невеликий проміжок часу після проведення перших сесій та, навпроти, значне поточне навантаження (зокрема, й у питаннях переведення на власний баланс нових об’єктів), ймовірно, не варто занадто переоцінювати значення цього критерію у порівнянні з іншими.
Третій параметр дослідження стосується сукупного обсягу місцевих бюджетів громад регіону – (3.1.) динаміка власних доходів місцевих бюджетів у перерахунку на одного мешканця та (3.2.) частка власних доходів у структурі місцевих бюджетів. У першому наближенні саме ці кількісні параметри можуть найбільше з усіх п’яти індикаторів розказати про реальну економічну спроможність і самостійність громад регіону. Обсяг власних доходів місцевих бюджетів Харківщини у розрахунку на одну особу в 2020 році склав 7 460 гривень – це 6-й показник серед усіх регіонів (середній по країні – 7 327 грн.). У порівнянні з 2019-м роком цей показник у Харківській області збільшився з 7 038 грн. на 6% (такий же відсоток – 6,4% – є сукупним зростанням по Україні). Зважаючи на 5% офіційної інфляції (та традиційний відрив «державно-статистичної інфляції» від реальної), можна сказати, що за останній рік (безумовно, важкий для економіки) місцеві бюджети залишились де-факто на тому ж рівні. Що стосується відсотка власних доходів у структурі місцевих бюджетів, то на Харківщині він склав 73,4% – відповідно, 26,6% (або 7,5 млрд. грн.) у 2020 році склали трансферти з державного бюджету. За цим показником частки власних надходжень Харківська область посідає високе 4 місце в Україні, поступаючись лише Києву (88%), Дніпропетровській (75,5%) та Полтавській (75%) областям.
Четвертий індикатор моніторингу – напевно, носить найбільш соціальний характер та безпосередньо відчувається громадянами – розвиток мережі центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП) у громадах регіонів. Загалом, в Україні серед існуючих за новим устроєм 1470-ти громад лише 508 мають власний ЦНАП. Наразі основний проблемний момент – це адаптація мережі ЦНАПів до адміністративно-територіальної реформи, тобто їхня юридична ліквідація у «старих» районних центрах (які втратили свій статус) та створення нових ЦНАПів органами місцевого самоврядування. Типові конфліктні питання стосуються передачі майна та працевлаштування співробітників «старих» ЦНАПів (найпоширеніші з них розглянуті на сайті Міністерства цифрової трансформації у спеціальному матеріалі). Відповідно, фокус урядового моніторингу також зосереджено як на загальній кількості ЦНАПів у регіонах, так і на відсотку центрів, утворених саме органами місцевого самоврядування. Загальна кількість ЦНАПів на Харківщині – 39 (9-10 місце серед регіонів Україні, хоча й не зовсім коректно подібним чином порівнювати області, різні за розміром та кількістю громад). Частка ЦНАПів Харківщини, утворених саме органами місцевого самоврядування – 38% (і в цьому компоненті регіон передостанній, менше тільки на Кіровоградщині).
Останній, п’ятий критерій – передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність громад. Станом на 5 лютого 1263 громади з 1470-ти (тобто 85,9%) вже отримали у комунальну власність відповідні земельні ділянки. У Харківській області ділянки, сумарною площею 128,6 тис. га отримали 47 громад (83,9%, але варто розуміти, що цей відсоток ані в країні, ані в регіоні може не досягати 100% через наявність міських громад без с/г земель).
Економічна спроможність громад
Перейдемо від узагальненого рівня регіонів безпосередньо до територіальних громад Харківщині і порівняємо їхні економічні здобутки. Також спробуємо з’ясувати, чи є у громад Харківщини стратегії розвитку та чи простежується (принаймні в першому наближенні) певний зв’язок між більш/менш успішними показниками громади і наявністю/відсутністю стратегій розвитку.
В цьому аналізі ми також звернемося до рейтингового моніторингу від Мінрегіону, але вже на рівні територіальних громад. На жаль, зведеного рейтингу за підсумком усього 2020 року на сайті міністерства ще не опубліковано, тому візьмемо за основу останню оприлюднену оцінку фінансових показників бюджетів громад за підсумками трьох кварталів 2020 року. У ній із зрозумілих причин досліджуються лише показники 872-х громад, що перейшли на прямі відносини з держбюджетом з 2020 року (тобто, які були утворені до рішення уряду про «адміністративне» об’єднання усіх громад, та контури яких де-факто окреслилися після місцевих виборів-2020 і обрання відповідних рад).
На відміну від моніторингу більш ранніх етапів реформи, тепер у Мінрегіоні окремо складають рейтинги для 5-ти груп громад, в залежності від чисельності населення. 7 економічних індикаторів, за якими оцінювались громади:
(1) доходи загального фонду (в розрахунку на 1-го мешканця);
(2) видатки загального фонду (в розрахунку на 1-го мешканця);
(3) видатки на утримання апарату управління (в розрахунку на 1-го мешканця);
(4) рівень дотаційності бюджетів (питома вага дотації у доходах загального фонду);
(5) співвідношення видатків на утримання апарату управління та доходів загального фонду (без трансфертів із держбюджету);
(6) питома вага заробітної плати у видатках загального фонду;
(7) питома вага капітальних видатків у загальному обсязі видатків.
У зведеній таблиці нижче наведені місця усіх громад Харківської області, які потрапили до рейтингів (за підсумками перших трьох кварталів 2020-го року).
Рейтинг громад Харківщини та наявність стратегій розвитку
У цілому, позиції більшості громад Харківщині, що підлягали урядовій оцінці, є вищими за середні. Виключенням є дві громади з категорії «міста обласного значення» – Лозівська та Ізюмська (але потрібно розуміти, що серед їхніх «конкурентів» є й безпосередньо деякі обласні центри, на кшталт Вінниці, Тернополя, Сум, Луцька тощо, з їхніми бюджетними можливостями), а також Мереф’янська, Оскільська і Циркунівська громади.
Певну тенденцію можна простежити в тому, що «найпроблемнішим» індикатором у громад Харківщини є третій параметр – «видатки на утримання апарату управління (у розрахунку на одного мешканця)». Наприклад, економічно потужні Роганська та Наталинська громади конкретно за цим показником займають 114 з 134-х та 254 з 277-ми місця відповідно у своїх категоріях. Сам поділ громад на п’ять категорій за чисельністю населення при цьому виглядає цілком доцільним – навіть з перерахуванням на одного мешканця власні доходи «великих» громад суттєво переважають «малі».
Втім, аналізуючи позиції громад у будь-яких рейтингах, необхідно пам’ятати про певну асиметрію стартових можливостей. Не применшуючи заслуг місцевих керівників, варто розуміти, що у «нафтогазових» громад (на кшталт Наталинської, Чкаловської чи Старовірівської), особливо після прийняття законопроекту щодо передачі 5% «нафтогазової» ренти до місцевих бюджетів, фінансових можливостей об’єктивно більше. Але ці ресурси вичерпні, й саме стратегічне планування майбутнього повинно убезпечити громади від так званого «сировинного прокляття» і зниження конкурентоспроможності в інших галузях.
Якщо спробувати знайти стратегію Чкаловської громади на її офіційному сайті, то за єдиним посиланням можна перейти на ось сторінку із новиною («Перші почали і багато утяли»). Стилістика є досить типовою для сайтів органів влади та місцевого самоврядування. «Право бути першими – від рішучої сміливості, право бути кращими – від наполегливої праці. І те і інше – від розуміння справи та відповідальності за її звершення. Всі ці складові успіху знайшли своє втілення в діяльності голови Чкаловської ОТГ В.Д. Соловйова та його команди. Не зловживаючи зайвою похвалою, все ж таки слід зазначити - велика доля заслуги в цьому її керівника – людини твердого гарту, творчої вдачі з почуттям великої відповідальності». Власне, лише наприкінці цього гімну очільнику громади фігурує слово «стратегія», через яке пошукова система і запропонувала посилання. «Стратегія її (громади) розвитку з одного боку базується на засадах європейського досвіду, а з іншого – вийшла за рамки директивно-дозвільних умов урядових циркулярів». Самого тексту стратегії як документу, а не метафори, на сайті громади немає, хоча нещодавно (23 грудня 2020 року) селищна рада затвердила План соціально-економічного розвитку до 2023 року, що вже можна розцінювати як позитивне зрушення.
Загалом, більшість територіальних громад Харківщини, які об’єдналися добровільно і чия історія починається не з 2020-го року, мають стратегії розвитку, представлені на їхніх офіційних сайтах. Багатьом громадам надавали консультативну допомогу експерти «Центру розвитку місцевого самоврядування». Також на деяких сайтах можна прослідкувати етапи розробки документу – проведення досліджень, залучення громадськості, засідання робочих груп тощо.
Втім, у декількох випадках розпочатий процес розробки так і не втілився у кінцевий результат (принаймні, знайти затверджений текст Стратегії на сайті громади не вдалося). Наприклад, це стосується Лозівської громади, де протягом 2019-го року відбулося кілька заходів із розробки (і навіть були презентовані частини документу, а також результати опитування мешканців та окреме дослідження думки підприємців), однак кінцевий варіант Стратегії відсутній. Аналогічна ситуація склалася в Золочівській громаді – у спеціальному розділі «Стратегія» на сайті можна знайти все (розпорядження про створення і презентації засідань робочих груп ), окрім, власне, Стратегії.
Натомість в Ізюмській громаді процес активізувався саме наприкінці 2020-го року – 8 вересня було підписано розпорядження міського голови про створення робочої групи, і вона вже встигла провести три засідання (останнє відбулося 7 грудня). Тому цілком можна сподіватися на те, що в 2021-му році кількість громад Харківщини із наявними стратегіями розвитку збільшиться. До того ж, у цьому матеріалі розглядалися лише ті громади, які добровільно об’єдналися і весь 2020-й рік перебували у прямих відносинах із держбюджетом, тоді як більшість новостворених «адміністративно» в 2020-му році громад своїх стратегій поки не мають, і саме зараз найвдаліший момент для їхньої розробки та приведення у відповідність до державної та обласної стратегій розвитку на 2021-2027 роки.
Висновки
За підсумками урядового моніторингу можна стверджувати, що за власними доходами місцевих бюджетів громади Харківщини залишаються на відносно високих позиціях, процес передачі громадам об’єктів з балансу районних рад та землі сільськогосподарського призначення – на завершальній стадії, втім досить гостро (у порівнянні з іншими регіонами) стоїть питання заміщення ЦНАПів колишніх районних адміністрацій на ЦНАПи громад. Також новоутворені громади Харківщини поки не освоїли практику співробітництва (у сферах ЖКГ, благоустрою, пожежної безпеки, освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення тощо).
Моніторинг економічних показників громад (станом на кінець третього кварталу 2020-го року), які вже перебували у прямих відносинах із держбюджетом, також зафіксував досить сприятливі для Харківщині показники. 13 з 18-ти громад розташовані у верхній половині відповідних рейтингів, а, наприклад, Наталинська громада (Красноградського району) посіла 3-е місце з 277-ми (у категорії «громади від 5 до 10 тисяч осіб»). Серед 7-ми критеріїв дослідження найслабші позиції у громад Харківщини за показником «видатки на утримання апарату управління у розрахунку на 1-го мешканця». Втім, як раз у IV-му кварталі 2020-го року відбулося «перезавантаження» місцевих рад у зв’язку із виборами – після оновлення даних вже за підсумками I-го кварталу 2021-го року можна буде зрозуміти, чи збережеться ця тенденція у громадах, де змінилося керівництво.
Зважаючи на те, що серед 18-ти громад Харківщини, включених до рейтингу Мінрегіону, відсутність Стратегії – це, скоріше, виключення, об’єктивно замало даних для того, щоб оцінити вплив їхньої наявності на економічні здобутки громад. Хоча зазначимо, що невисокі місця у своїх категоріях Лозівської, Ізюмської та Циркунівської громад співпали із відсутністю стратегій, тоді як 10 із 12-ти громад з наявними стратегіями розташувалися у верхній половині відповідних рейтингів (виключення – Мереф’янська та Оскільська). Ще трьом (Золочівська, Чкаловська, Старовірівська) відсутність стратегій не завадила посісти місця у верхній половині рейтингів, хоча у двох випадках маємо значний вплив «нафтогазового фактору».
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».