Я не припиняю думати про це, відколи парламент дав зелене світло законопроекту №4535, і той став законом. Всі коментатори, всі експерти зійшлися у двобої довкола однієї лише правки і не помітили, що сам закон не відповідає суті того, що ми вкладаємо у поняття «місцеве самоврядування» та «децентралізація».
Закон напрочуд короткий, бо це, власне, не окремо виписана новація, а зміни до існуючих актів. Тож прочитати його неважко, важче, напевно, усвідомити, до чого він веде.
Якщо передати сутність закону у трьох словах, то ось вони, ці три слова: «старости» і «старостинський округ». Але що це таке? За задумом авторів, це – ще один крок до подальшої децентралізації. Інструментарій, за допомогою котрого жителі такого старостинського округу візьміть всі важелі управління в свої руки та поведуть округ до світлого майбутнього.
Але це навіть не з області теорії. Це з області фантазій. Бо теорія – це наша Конституція, а практика – те, що ми отримуємо при спробах імплементувати її норми в життя.
А що ж говорить Конституція? Тут я почну не зі старостинського округу, почну з ОТГ.
З цього приводу вже не раз казав, писав та наголошував, що самого поняття «об’єднана територіальна громада» у Конституції України нема. Заявляю це відповідально: не тільки як людина, яка Конституцію читала, але й як людина, яка Конституцію писала. Зокрема – розділ про місцеве самоврядування. Так от, засвідчую: норми Конституції України передбачають можливість об’єднання в одну громаду лише жителів сіл (ч.1 ст.140 Основного закону).
Що ж стосується органів/посадових осіб місцевого самоврядування в Україні, зокрема тих, що обираються безпосередньо населенням, то вони також визначені на конституційному рівні і відповідають системі адміністративно-територіальних одиниць (до яких належать АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села).
А відтак відповідно до ч.2 ст. 141 Конституції України, територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.
І це все. Про жодні ОТГ та старостинські округи у Конституції України не йдеться.
Не дивлячись на це, ОТГ стали частиною наших реалій. Вони існують у відриві від Конституції і, ймовірніше, саме так існуватимуть й надалі. Вони вже легалізовані через вибори голів ОТГ, які пройшли восени минулого року. Проте не дивлячись на таку легалізацію, ОТГ залишаються якщо не АНТИконституційним поняттям, то просто НЕконституційним. Однак законотворцям цього виявилося недостатньо, і до наявних ОТГ вони вирішили додати ще й старостинські округи.
Навіщо? У мене немає відповіді на це питання.
Раніше урядовий сайт «Децентралізація» роз’яснює щодо старост таке:
«Спільним між головою ОТГ і старостою є те, що посада і голови, і старости є виборною. Голова обирається усією об’єднаною територіальною громадою, а староста обирається жителями відповідного старостинського округу. Як голові, так і старості закон визначив чіткий перелік повноважень. Вони разом із наявними у кожного з них нормативно встановленими правами, утворюють їх правовий статус, що визначає напрями та зміст службових відносин голови ОТГ і старости в системі місцевого самоврядування.
Відмінним між головою ОТГ і старостою є обсяг їхніх повноважень, що визначені законодавством про місцеве самоврядування, та територія, на яку поширюється їхня юрисдикція. Так, повноваження голови дозволяють їх реалізовувати на усій території об’єднаної громади, тоді як юрисдикція старости здебільшого обмежується територією старостинського округу». Кінець цитати.
Тобто задум полягав у тому, щоб вбудувати у велику ОТГ дрібнішу одиницю – старостинський округ, наділити його автономністю з тим, щоб староста не був підпорядкований голові ОТГ і мав власний простір для маневру.
Наступне питання: чому в такому разі відразу, ще до початку великої реформи, не передбачити всю градацію розподілу виборної влади, не привести територіальний устрій України у відповідність до устрою адміністративного, і не закріпити всі зміни у Конституції? Але на це питання також не існує відповіді. Принаймні, у мене.
Цілком погоджуюсь із науково-експертним управлінням Верховної Ради, яке зазначає, що завданням у цій сфері відносин, має бути не «удосконалення правового регулювання інституту старост задля подальшого його розвитку» (як сказано у пояснювальній записці до законопроекту), а коригування чинних законодавчих норм з метою приведення їх у відповідність до норм конституційних.
Тобто перш ніж щось удосконалювати, треба побудувати нормальну систему, а не, грубо кажучи, фарбувати поламаний паркан.
А тепер, увага, наступний дуже важливий момент.
Згідно із законопроектом №4535, посада старости перестала бути виборною! Пам’ятаєте цитату із сайту «Децентралізація», де в першому ж реченні наголошувалося, що староста приходить на свою посаду через вибори, проведені у старостинському окрузі? Так от, забудьте про вибори.
Віднині староста «затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу». Це – цитата з закону.
Все стало ще менш зрозумілим, чи не так?
Фактично старости перетворюються на ще одну адміністративну посаду, яку утворює місцева рада – так само, як вона утворює свій виконком. В чому тоді цінність старост і старостинських округів? І це, вже третє за рахунком, питання я теж залишаю без відповіді.
Тим паче, що такий захід як «громадське обговорення» не є тотожним за своїми правовими наслідками з волевиявленням жителів територіальної громади під час проведення виборів. Це зовсім інша новела, що аж ніяк не дозволяє вважати посаду старости виборною.
У зв’язку з усім вище сказаним не проясненим залишається іще один момент. Якщо старосту фактично понизили до звання одного з чиновників, який призначається місцевою радою, працює в її складі (та, що цілком очевидно, є залежним від самої ради та її голови), то як такий староста здійснює свої повноваження? Адже він як посадова особа не наділена повноваженнями видавати власні правові акти.
В новоприйнятому законі не роз’яснюється ані те, у якій юридичній формі виражатиметься волевиявлення старости при здійсненні ним своїх повноважень, ані те, якою є ступінь обов’язковості виданих ним документів чи наданих доручень тощо.
Воно й не дивно, адже функціонал старости вийшов більш, ніж двозначним. Він нібито може все (у межах свого округу), але насправді не може нічого. А все тому, що над старостою маячить фігура голови місцевої ради.
А будь-який голова ради / ОТГ хотітиме передусім одного: сформувати команду під себе. Зі «своїх» людей. Навіщо йому опозиція в особі голови старостинського округу? Відтак зрозуміло, що діятимуть ці двоє у повній синергії, або ж староста просто буде позбавлений можливості посісти це крісло.
Навіщо тоді потрібна ця імітація народовладдя? І ось нарешті те питання, на яке я можу дати відповідь. Точніше, вибудувати свою гіпотезу.
На розгляді Верховної Ради нині знаходяться два «земельні» законопроекти. №№2194 та 2195. Останній нас цікавить менше – він регулює процедуру продажу через електронні аукціони земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них. А от перший законопроект – №2194 – ключовий. На недавній зустрічі з прем’єром Шмигалем посли країн G7 нагадали йому, що без ухвалення цього закону не буде 700 млн доларів кредитної підтримки від Світового банку.
Чим же він такий важливий?
Однією з головних новацій законопроекту №2194 є передача земель у комунальну власність. Підозрюю, що увесь документ писався передусім задля цієї норми: усі землі за межами населених пунктів визнаються комунальними в силу закону, крім земель, що використовуються держорганами.
Палкі прихильники цієї норми обґрунтовують її необхідність так: нарешті у громад з’явиться додатковий земельний ресурс, який вони зможуть використовувати на свою користь. Але враховуючи те, що вже зараз 90% ОТГ знаходяться під контролем київських та місцевих землевласників-«феодалів», гадаю, що саме вони скористаються всіма вигодами таких змін.
Тож до 2024 року, коли землею зможуть торгувати не лише фізичні, а й юридичні особи, дуже важливо мати пул прикормленої місцевої влади, яка допоможе зацікавленим особам сконцентрувати в одних руках заповітні гектари. Благо, що законопроект №2194 наділяє громади правом змінювати цільове призначення землі.
А до чого тут старости? До того, що ще один слухняний гвинтик у цій системі не завадить. І староста, якого призначив (де-факто!) місцевий голова, а того – в свою чергу – підтримав та пролобіював на виборах більш потужний, але тіньовий гравець – такий староста, повторюся, зробить все, що в його силах, аби допомогти купити землю тим, хто цього потребує.
А що ж громада? Чи то пак старостинський округ? Про нього згадають в останню чергу або ж не згадають зовсім. І якщо це і є реформа місцевого самоврядування, то – вітаю всіх причетних! – ви її успішно провели.