Статья впервые вышла на VoxUkraine
Начало положено
Группа экспертов Госгеокадастра и Innovation and Development Foundation завершили разработку программного обеспечения для проведения электронных земельных аукционов. Апробация платформы и ее презентация общественности состоялась 2 сентября в Одессе синхронно с земельным аукционом, запланированным на эту дату.
Максим Мартынюк, первый заместитель министра аграрной политики и продовольствия Украины, считает, что “по уровню антикоррупционного и общеэкономического эффекта альтернативы земельным аукционам на сегодня не существует”, а потому “создание инфраструктуры для проведения торгов онлайн, с целью привлечения как можно большего количества участников и обеспечения еще большей прозрачности процесса, было определено как одно из приоритетных направлений работы”.
Приветствуя успешную апробацию проведения электронных земельных торгов в системе Госгеокадастра, важно помнить, что презентованные IT-средства только помогают участникам и организаторам в проведении торгов.
Какой бы высокотехнологичной и многофункциональной ни была IT-система, в основе ее лежат алгоритмы, которые обеспечивают выполнение технических задач. То есть, IT-система – лишь инструмент автоматизации определенных бизнес-процессов. Поэтому ее прозрачность и антикоррупционность зависят от того, какие процедуры и возможности скрываются за кодом, кому этот код принадлежит и насколько эта система надежна и защищена.
Далее попробуем определить основные угрозы, которые могут помешать реализации идеи, заложенной в е-торги их инициаторами: привлечь как можно большее количество участников и сделать аукционные продажи земель абсолютно прозрачными.
Угроза 1: оставить вне закона
Состоянием на сейчас электронные земельные торги никак не фигурируют в украинском законодательстве – то есть пока они вне закона. Поэтому, если есть намерение их внедрить, прежде всего, необходимо на законодательном уровне урегулировать порядок проведения таких торгов и полномочия органов власти.
Дело в том, что сейчас порядок продажи земельных участков государственной и коммунальной собственности и прав на них (а именно – в форме аукциона) определяется Земельным кодексом Украины. Так, согласно чч.1 и 2 ст.127 Земельного кодекса, органы государственной власти, Совет министров АР Крым и органы местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, определенными ст.122, осуществляют продажу земельных участков государственной или коммунальной собственности или прав на них (аренды, суперфиция, эмфитевзиса) гражданам, юридическим лицам и иностранным государствам на основаниях и в порядке, установленных настоящим Кодексом. Продажа земельных участков государственной и коммунальной собственности или прав на них (аренды, суперфиция, эмфитевзиса) на конкурентных началах в форме аукциона осуществляется в случаях и порядке, установленных гл.21. Поскольку, согласно ст.135 Земельного кодекса Украины, аукцион является формой проведения земельных торгов, то порядок проведения электронных земельных торгов может определяться только законодательным актом. Без его принятия такие торги останутся вне правового поля.
Таким образом, существует угроза, что внедрение системы может быть заблокировано из-за непринятия соответствующего закона. На сегодня такой закон не внесен в Верховную Раду Украины.
Угроза 2: коррупционные риски
Именно прописанными в законе прозрачными и детализированными процедурами могут быть устранены существующие коррупционные риски. Из СМИ мы знаем, что обычно земельные аукционы проходят процедурно и прозрачно. Коррупционный сговор и взятки скорее появляются на этапах, где электронная система не охватывает процедур, в частности, формирование лотов или принятие решения о победе и подписание документов. Ведь если процедуры дистанцированы от чиновника, то они становятся контролируемыми самой IT-системой, и влиять на результат извне становится сложнее. В этом контексте принципиальными являются три вопроса.
Как формируются земельные лоты для продажи?
Вопрос первый – как формируются лоты для продажи. Очевидно, что от того, каким образом будут сформированы земельные участки, которые будут выставляться на торги, такими и будут условия аукциона. Для различных земельных участков есть разные покупатели. Если на торги будет выставлен большой земельный массив пашни, еще и сформированный одним земельным участком, то такой лот может интересовать только крупных производителей, а средние и малые фермеры просто не смогут принять в нем участие. В то же время, разделенное на маленькие участки поле нарушает земельный массив, который может эффективно обрабатываться. Такая «шахматка», вероятно, не заинтересует инвесторов. Но именно такое разделение может потребоваться для местных производителей, если, например, на торги выставляются земельные участки для сенокошения.
Наряду с этим, со стороны покупателей остается возможность для манипуляций, которые заключаются в сговоре между участниками торгов и схемах с подставными конкурентами. Таким образом, при формировании лотов можно создать привилегированные условия для определенного участника торгов, в результате которого победитель и цена будут определяться искусственно, неконкурентным образом.
Как должно быть. Законодательством необходимо предусмотреть обязательность разработки, принятия и обнародования местных (районных / городских) программ по управлению землями государственной и коммунальной собственности, которые бы предусматривали определение земельных участков для аренды и участков для отчуждения, а также обеспечить свободный доступ и обнародование информации о государственных и коммунальных землях посредством публичной кадастровой карты. Более подробно об этом говорится в статье «Замороженная реформа: Как распорядиться более 10 миллионами га государственных сельхозземель».
Кроме этого, для противодействия коррупционным схемам и сговорам на торгах, необходимо усовершенствовать процедуры их проведения и предусмотреть на законодательном уровне усиление ответственности организаторов торгов и увеличение тендерного обеспечения участия в торгах в виде денежного взноса или банковской гарантии.
Кто будет определять победителя?
Вопрос второй – кто определяет победителя: электронная система по результатам сравнения ценовых предложений или некое должностное лицо (или назначенная из них комиссия) на основании оценки представленных документов? «Слабое место» системы будет там, где останется возможность манипулировать и нивелировать результаты торгов после предоставления ценовых предложений.
Как должно быть. Если лица допущены к участию в электронных торгах, единственным фактором, определяющим победителя, должно стать сравнения ценовых предложений. Также важно, чтобы была предусмотрена обязательность в тот же рабочий день присудить победу и опубликовать результаты торгов и победителя, и, соответственно, всем должностным лицам подписать решение и все документы в четко установленный срок (например, 10 дней, чтобы был срок для обжалования результатов, если кто-то увидел нарушения).
Все ли земли без исключения будут торговаться на e-аукционе?
Вопрос – насколько система электронных торгов станет обязательной для продажи всех земельных участков государственной и коммунальной собственности или прав на них. Ведь известно, что коррупционные схемы занижения стоимости работают как раз через «исключения из правил».
Как должно быть. Система должна быть обязательной для всех без исключения участков государственной и коммунальной собственности.
Угроза 3: права на программное обеспечение не будут принадлежать государству
Вопрос принципиальный – кому будут принадлежать права на разработанное программное обеспечение IT-системы. Этот вопрос напрямую связан с безопасностью, защищенностью системы, а следовательно – и доверием к ней.
Министерство юстиции «обогатило» Украину огорчительным опытом, позволив в свое время частной фирме оформить права собственности на разработанное программное обеспечение реестров, связанных с правами на недвижимость. В 2013 году это чуть не завершилось катастрофой для миллионов украинцев – из-за рисков потери информации и несанкционированной остановки работы реестров, которые должны были гарантировать права собственности на недвижимое имущество.
Как должно быть. Права на разработанное программное обеспечение должны принадлежать исключительно государству, а система – отвечать требованиям по защите информации.
Угроза 4: система останется на уровне пилотного проекта в одной отдельной взятой области
Внедрение системы на всей территории Украины потребует определенного времени и средств. Угроза заключается в том, что в случае, если финансирование внедрения е-торгов будет блокировано, переход от презентации к эксплуатации этой важной для страны системы будет невозможен.
Таким образом, сама IT-система может как обеспечить открытость процесса приобретения прав на земельные участки, так и стать инструментом манипуляций с землей. Поэтому, прежде всего надо определить случаи и урегулировать порядок проведения электронных земельных торгов нормами Земельного кодекса Украины. Если этого не сделать, это неизбежно вызовет недоверие как к IT-системе, так и к самим торгам и уполномоченному органу власти. А именно от доверия ко всей системе и зависит эффективность электронных земельных торгов.
Чтобы презентация IT-платформы онлайн земельных торгов стала шагом в развитии рыночных земельных отношений, а не «зависла» на стадии пиара, следует решить все детали, которые могут поставить под угрозу реализацию этой важной идеи.