Успішний досвід громадського бюджетування
Ще у вересні 2017 року в Харкові була затверджена міська цільова програма «Громадський бюджет (бюджет участі) на 2018-2021 роки». Річний обсяг коштів на реалізацію проектів громадського бюджету було передбачено в розмірі 50 млн. гривень (з них 60% - для ініціатив фізичних осіб та 40% - на проекти, подані громадськими організаціями). При цьому, міський «бюджет участі» в 2021 році складає 37,5 млн. гривень – відповідне рішення було ухвалено на сесії міської ради 30 грудня 2020 року. На цьому ж засіданні депутати затвердили список проектів-переможців – загалом, на участь претендувало 255 ініціатив, 117 з них були допущені до голосування, за підсумками якого визначено 32 проекти-переможці. Серед переможців - більшість проектів іміджевого та розважального профілю (на кшталт «створення і демонстрації голографічних 3D-фільмів про Харків» або «VR-галереї у міському просторі»), проте є й більш утилітарні («безкоштовна стерилізація домашніх тварин, що належать незахищеним верствам населення» чи «Gelio-city. Автономний підігрів води у закладах освіти»). Зважаючи на такий серйозний конкурс (32 зі 117-ти), неоднозначно виглядає той факт, що 5 суб’єктів отримають фінансування одразу двох своїх проектів. Ще більш неоднозначно виглядають випадки, коли переможцями стають фізичні особи, які раніше неодноразово перемагали у тендерах міської влади. Однак, у цілому, можна стверджувати, що міська програма «бюджету участі» в Харкові задала певний тренд для регіону, як в плані фінансування, так і різноманіття напрямів проектів-переможців.
Також вже не перший рік успішно реалізується бюджет участі в Чугуєві. На офіційному сайті міської ради є відповідний розділ («Громадський бюджет»), в якому міститься вся інформація за темою. Зокрема, представлені й звіти про реалізацію профінансованих проектів. Так, зі звіту за 2020-й рік стає зрозумілим, що переважна більшість проектів-переможців стосувалася благоустрою територій (встановлення урн для сміття, обладнання спортивних та дитячих майданчиків, облаштування парковки). Ймовірно, такі види робіт апріорі мали бути профінансовані з коштів міського бюджету, без необхідності витрачати на них фонд «громадського бюджету». З іншого боку, факт, що саме за такі проекти було подано найбільше голосів, підкреслює нинішній стан благоустрою та інфраструктури в місті, покращення якого громада визначила за пріоритет. На сайті також представлено «Положення про громадський бюджет міста Чугуєва», затверджене на сесії міської ради від 24.07.2020 р. (хоча сам «бюджет участі» реалізовується з 2017 року). Текст положення є досить типовим: обмежує річний обсяг «громадського бюджету» 0,5% власних доходів загального фонду бюджету міста (в більшості громад у положенні прописаний аналогічний пункт з діапазоном 0,3% - 1%), диференціює «малі» та «великі» проекти, дозволяє подавати проекти місцевим мешканцям від 14 років. Загалом, у 2021 році на реалізацію 14-ти проектів-переможців місто виділило 1 мільйон гривень. Це є третій показник серед міських громад області після Харківської та Балаклійської.
Так, на сесії від 19 березня 2021 року була затверджена цільова програма «Бюджет участі (громадський бюджет) Балаклійської міської ради на 2021-2023 роки», а також відповідне положення про бюджет участі. У порівнянні з іншими містами регіону, приємно вражає визначений фонд громадського бюджету – загальний обсяг видатків, що планується спрямувати на реалізацію проектів-переможців у 2021-му році, складає 1,5 млн. гривень. З огляду на неоднорідний характер громади після об’єднання, в положенні вирішили диференціювати не лише «великі» та «малі» проекти, але й «міські» та «старостинські». Переможцями визнаються проекти, які набрали найбільшу кількість голосів за рейтинговою системою, але не менше 50 голосів для міських проектів та 30 голосів для старостинських (при цьому, кожен мешканець громади може проголосувати за один великий міський, один малий міський та один старостинський проект). Наразі як раз триває голосування за подані проекти за допомогою платформи електронної демократії – проміжними лідерами є ініціативи з освітлення вулиць, заміни вікон у багатоповерховому будинку та встановлення дитячих майданчиків (усі проекти-лідери локалізовані Балаклією, а їхня тематика, як і у випадку Чугуєва, вказує на недостатню ефективність міської цільової програми з благоустрою).
Проблема неоднорідності є досить актуальною для Лозівської громади, яка об’єднала усю територію колишнього району. Ця громада долучилася до впровадження «громадського бюджету» в 2020 році, ухваливши відповідну міську цільову програму на 2020-2024 роки. Програма також розмежовує «міські» та «старостинські» проекти, і, на відміну від Балаклійської громади, саме старостинські проекти зібрали найбільше голосів. 22 квітня 2021 року на сайті Лозівської міської ради з’явилась інформація про 4 проекти-переможці, на реалізацію яких у 2021 році буде виділено 483 тисячі гривень. Цими проектами стали новий спортивний майданчик у селі Яковлівка, модернізація системи водопостачання у селі Нова Іванівка, ремонт санітарно-технічних приміщень у будинку культури села Перемога, а також поповнення матеріально-технічної бази клубу в селі Маліцівське.
Також перші кроки до застосування бюджету участі в 2021 році зробила Люботинська громада – 26 січня міськрада затвердила відповідне положення. Наразі закінчується етап подання проектів, голосування за які розпочнеться 24 червня. На платформі електронної демократії можна ознайомитись з поданими проектами – більшість, як і в інших громадах, стосується благоустрою. Річний обсяг фінансування обраних проектів, згідно положення, має не перевищувати 0,5% від власних доходів міського бюджету.
Якщо порівнювати міські положення про «бюджети участі» в розрізі граничного відсотку від власних доходів громади, то найменше виділяють в Первомайській громаді – «0,3% (але не менше, ніж 300 тисяч грн.)». Утім, саме у Первомайську серед переможців зустрічаються не лише «житлово-комунальні» та «благоустройні», а й більш оригінальні ініціативи. Серед 21 проектів за підсумками голосування мешканців для реалізації в 2021 році було обрано 6 – встановлення «літературної альтанки», сонячних батарей у парку, фігур для скейт-парку, обладнання тренувально-вигульного майданчику для собак, модернізація зони відпочинку в ліцеї №6 та новітнє освітлення двох мікрорайонів.
Максимальний граничний відсоток на «бюджет участі» від власних доходів громади передбачено відповідним положенням в Ізюмі – 1% – однак, в абсолютних величинах загальний фонд «громадського бюджету» на 2021 рік було визначено в розмірі 500 тисяч гривень (як і у більшості міст Харківщини). У цьому ж рішенні робочої групи з питань бюджету участі (від 13 квітня 2021 року) були конкретизовані пріоритетні напрями для подання проектів – комунальне господарство та благоустрій територій, засоби масової інформації, соціальний захист, освіта, охорона здоров’я, культура, екологія, спорт, туризм та вело-інфраструктура. Наразі в громаді ще не розпочався етап голосування за ініціативи, однак, для ілюстрації можна ознайомитися з переможцями минулого року. Так, гроші були розподілені між 4 проектами – обладнанні спортивного майданчику в місцевому дитсадку, закупівлею 5-ти телевізорів у медичні заклади міста, проведенні ремонту в одному багатоквартирному будинку (ОСББ «Портал-16», в якому мешкає 24 особи) та заміні доріжок біля місцевого Центру надання адміністративних послуг. Такий перелік дивує: з одного боку, яка користь для усієї громади від найдорожчого проекту (майже 200 тисяч грн.) з охопленням проекту на 24 особи (і чи це є справедливим по відношенню до всіх інших мешканців багатоквартирних будинків). З іншого боку, всі 4 проекти виглядають такими, які апріорі підпадають під фінансування місцевих цільових програм, і залучення задля їх реалізації коштів бюджету участі виглядає як латання дірок у міському кошторисі та нівелювання самої ідеї «громадського бюджету».
До 28 червня триватиме подання проектів у Мереф’янській громаді, голосування по яким заплановано на осінь, а реалізація – на 2022 рік. Загалом, річний обсяг «громадського бюджету» в Мереф’янській громаді складає 500 тисяч гривень. В анонсі також визначені пріоритетні напрями ініціатив (достатньо широкий перелік, подібний до Ізюмського). Це вже не перший досвід громади у проведенні відповідного конкурсу проектів – так, наразі на реалізації знаходяться проекти-переможці 2020 року. Серед них – благоустрій та озеленення території біля ЦНАПу, освітлення вулиць і облаштування зони відпочинку. Цікаво, що перед цьогорічним конкурсом, 22 травня, міська рада ухвалила рішення про внесення 9 сторінок змін до положення про бюджет участі.
Альтернативні конкурси проектів та початковий рівень впровадження
У Куп’янській громаді де-юре «бюджет участі» не застосовується, тому за формальними критеріями громада мала б бути віднесена до тієї групи, де громадськість позбавлена прямих механізмів впливу на розподіл бюджетних видатків. Однак, де-факто в місті проводиться аналогічний за змістом (із голосуванням мешканців) конкурс проектів «Місто своїми руками». Наприклад, у травні 2021-го сумарно за включені до переліку 18 ініціатив було подано 8629 голосів і обрано 7 переможців. Усього на реалізацію 7-ми проектів з міського бюджету виділено 733,8 тисяч гривень (передбачено 10% співфінансування з авторами проектів). Окрім ініціатив умовної категорії «благоустрій» (ремонти, освітлення), переможцями стали енергоефективний проект із заміни вікон у дитячих садках, придбання обладнання для шкільної телестудії, а також відновлення волейбольного майданчика.
Протилежна ситуація склалася в Красноградській громаді. Міський «бюджет участі» так і залишився «на папері», або, як пишуть місцеві активісти в своїй FB-групі («Красноград. Громадський бюджет») – «у коматозному стані». Ще в 2018 році міська рада затвердила цільову програму «Громадський бюджет міста Красноград на 2019-2020 роки», однак, судячи з усього, вона так і не була реалізована. Точніше, передбачені нею заходи дублювали інші міські цільові програми, і тому не потребували головного елементу «бюджету участі» – голосування мешканців. Принаймні, на це посилається міська влада в новині (від 18 травня 2020 року) на офіційному сайті, де йдеться про участь тодішнього мера міста в онлайн майстер-класі «Бюджет участі – інструмент демократії для розвитку громади». Останній абзац новини красномовно показує ставлення міської влади до «громадського бюджету»: «Варто зазначити, що проекти-переможці інших громад, такі як, стерилізація безпритульних тварин, реконструкція систем електропостачання, благоустрій парків, облаштування автобусних зупинок тощо, в Красноградській міській раді фінансуються за відповідними Програмами за поданням громади та депутатів». Певна логіка в цьому є, і влада Краснограду слушно зазначає, що в інших громадах помітне суттєве зміщення «бюджету участі» в бік тих проектів з благоустрою, які й так повинні фінансуватися з коштів міського бюджету. Однак, це не виглядає потужним аргументом на користь того, щоб взагалі нехтувати механізмом, коли самі мешканці долучаються до розробки актуальних проектів і визначення переможців, поєднуючи для громади механізми представницької та прямої демократії.
Оригінальний формат «бюджету участі», який викривлює його сутність, запроваджено в Валківській громаді. Розділ «Про місцеві ініціативи» на сайті Валківської громади містить відповідне положення та алгоритм відбору проектів. Так, віковий ценз для авторів проекту становить не 14 (як у більшості громад), а 18 років, до того ж, право на подання місцевої ініціативи чомусь надається лише групам від 3-х до 7-ми осіб. На підтримку ініціативи необхідно зібрати 50 підписів місцевих мешканців, гарантувати 10% співфінансування, після чого ініціатива розглядається на сесії міської ради і саме депутати вирішують, чи заслуговує вона на реалізацію. Стосовно фінансування все теж не так просто – в повідомленні-анонсі програми «Місцеві ініціативи» на 2021 рік є така цікава фраза: «25 березня депутати прийняли рішення щодо дії програми на території усієї Валківської громади. У 2021 році це буде можливо у разі перевиконання бюджету за 1 півріччя». Тобто, насправді, в міському бюджеті на 2021-й рік кошти на місцеві ініціативи не передбачені, і громадянам, які займатимуться розробкою проектів, збором підписів і комунікацією з мерією, потрібно сподіватися лише на перевиконання бюджету і появу додаткових коштів.
В інших містах Харківщини стан справ з «бюджетом участі» - ще гірший. На сайті Барвінківської міської ради є підрозділ з розлогою назвою «Дані громадського бюджету, бюджету участі тощо, у тому числі про проекти, результати голосування, реалізацію підтриманих проектів». Однак він абсолютно порожній і не містить жодних матеріалів. Ані внутрішня пошукова система сайту, ані зовнішні пошукові системи не знаходять інформації про «бюджет участі» або «громадський бюджет» у Барвінково.
Лише одну згадку про бюджет участі можна знайти на FB-сторінці Дергачівської громади (на офіційному сайті подібних згадок немає) – 7 жовтня 2020 року було опубліковано пост з анотацією та можливостю завантаження посібника «Дорожня карта впровадження бюджету участі». На такій же нульовій стартовій точці впровадження «бюджету участі» - в Зміївській, Вовчанській, Богодухівській та Південноміській громадах.
Висновки
Як один із інститутів прямої демократії «бюджет участі» стрімко набуває поширення в Україні, і, зокрема, у Харківській області. Безумовно позитивним є той факт, що більше половини міських громад регіону вже запровадили цей партисипаторний механізм спільної роботи громади над визначенням пріоритетних видатків бюджету. Результат такої роботи – це не тільки реалізовані проекти, але й залучення громадян, їхнє розуміння спільної відповідальності за майбутнє своїх міст. Саме тому, ключовим елементом усього процесу є голосування мешканців за проекти – цей етап в жодному разі не можна замінювати голосуванням депутатів на сесії міської ради (як зробили у Валківській громаді).
В нових умовах об’єднаних громад ще гостріше постає питання нерівномірності розвитку центрів та периферій – ймовірно, в положеннях про «бюджет участі» міських громад потрібно взяти до уваги цю потребу приведення інфраструктури сільських населених пунктів до рівня центрів громад.
«Комунальний» тренд, характерний для тематики більшості проектів-переможців у містах регіону (Харків тут є виключенням), засвідчує, наскільки багато проблем є в інфраструктурній та житлово-комунальній сферах міст і що їх вирішення громада вважає першочерговим. Хоча така направленість проектів не є слобожанським чи українським ексклюзивом (власне, саме для вирішення таких проблем «бюджет участі» і був винайденим у Порту-Алегрі), важливо, щоб «громадський бюджет» не обмежувався сферою благоустрою, а проекти не дублювали заходи в межах вже існуючих цільових програм розвитку. Неможливо за умовні 0,5% від бюджету громади вирішити ті проблеми, на які виділяються мільйони гривень в рамках програм планових ремонтів, розвитку інфраструктури та ЖКГ. Доцільним виглядає передбачити в положеннях різні тематичні категорії проектів, де б «благоустрій» був однією з них із фіксованою квотою від усього «громадського бюджету». Також, важливим принципом реалізованих ініціатив повинна бути загальнодоступність проектів для мешканців – виглядає ненормальним, коли в рамках «бюджету участі» проводиться ремонт у якомусь одному багатоквартирному будинку (кейс з Ізюму).
Розміри бюджетів участі в більшості міст Харківщини наразі коливаються від 0,3% до 1% від власних доходів бюджетів громади. Найбільшим в абсолютних цифрах, але найменшим у відсотковому значенні є бюджет участі в Харкові – негативною тенденцією є його зменшення в 2021 році з 50 млн. грн. до 37,5 млн. Загалом, наступним кроком для громад, які впроваджують «бюджет участі», має стати забезпечення його гарантованого фонду в розмірі 1% від дохідної частини бюджету. А індикаторами ефективності (своєрідними KPI) впровадження «бюджету участі» мають стати не лише виділені кошти та реалізовані проекти, а й параметри залучення громади (кількість поданих ініціатив та кількість/частка мешканців, які взяли участь у голосуванні).
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов'язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».