Без розгону
4 березня в парламенті була створена тимчасова спеціальна комісія (ТСК) з підготовки змін до Конституції. До 15 квітня цього року ТСК повинна була підготувати і подати на розгляд парламенту бачення реформи Конституції. Про це на засіданні уряду 1 квітня повідомляв Прем’єр-міністр України Арсеній Яценюк. Однак досі суспільству не було представлено ані законопроекту, ані концепції оновленої редакції Основного закону.
Не встигнувши із поставленим завданням, 14 квітня Верховна Рада продовжила роботу ТСК на один місяць – до 15 травня. Відкриваючи засідання ТСК, в. о. президента Олександр Турчинов заявив про те, що владу в державі доводиться відновлювати фактично з «нуля», повідомила прес-служба. А тому значну увагу слід зосередити на реформуванні місцевого самоврядування. Побудова нової «збалансованої моделі влади в нашій країні – центральної і регіональної», на думку Олександра Турчинова, забезпечить консолідацію нашої держави і її стійкість до будь-яких потрясінь.
Поки ж громадськості та владі «нову» Конституцію запропонувала лише група експертів-конституціоналістів. 10 квітня на круглому столі в НАН України було представлено робочий проект підготовлений з урахуванням напрацювань робочої групи Конституційної Асамблеї.
«Це якраз добре. Тому що вже є відчуття певної сталості і впевненості стосовно основних конституційно-правових конструкцій, які мають бути в новій чи оновленій Конституції нашої держави», – зауважив ректор Національної школи суддів України Микола Оніщук.
Також під час роботи були враховані рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи та Венеціанської комісії щодо конституційної реформи в Україні.
Експерти із Центру політико-правових реформ зазначають, що чимало питань є дискусійними. Однак відкладати конституційну реформу у довгу скриню не можна – зовсім скоро, 25 травня, президентські вибори в Україні.
«Щоб суспільство було свідомим того, які повноваження отримає майбутній Президент, а кандидати на пост Глави держави публічно взяли зобов’язання визнати такий обсяг повноважень у разі свого обрання. Це запобігатиме спробам маніпулювати конституційною реформою залежно від результатів президентських виборів», - йдеться у зверненні до Верховної Ради України, підписаному науковцями та представниками неурядових організацій.
Що пропонують
У запропонованих ЦППР пропозиціях щодо зміни владного механізму ключове – як працюватиме модель змішаної республіки, які матиме повноваження президент, як має формуватися уряд. Безперечно, реформа місцевого самоврядування. Важливі зміни мають відбутися в судовій системі, а також необхідний перегляд функцій прокуратури, зміни у порядку формування Конституційного Суду та обсягу його повноважень.
Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко переконаний, що наразі найкраще залишитися на засадах змішаної республіки.
«Ми не можемо переходити до президентської республіки, оскільки цього нам не дозволить суспільство після тих подій, які ми пережили. Ми не можемо переходити до парламентської республіки, тому що ми не маємо системи політичних партій, які користуються високою довірою в суспільстві. Ми не маємо незалежної авторитетної судової влади, яка в парламентській республіці виступає єдиною противагою, єдиною альтернативою парламентської більшості. Тому у нас немає фактично альтернативи. Питання лиш у тому, як оптимально організувати роботу держави в межах змішаної моделі», – підкреслює експерт.
Ігор Коліушко коментує статтю 114 Конституції про формування уряду, яка, на його думку, згідно із чинним Основним Законом, відбувається з порушенням послідовності.
Так, експерт зауважує, що в багатьох конституціях Європи пропонується, щоб президент відігравав роль модератора і після консультацій з лідерами фракцій виносив кандидатуру на посаду прем’єр-міністра.
Цей кандидат на посаду прем’єр-міністра повинен мати два тижні на формування складу уряду і підготовку програми діяльності Кабінету Міністрів, який представляється у Верховній Раді, а парламент одним голосування після обговорення надає вотум довіри уряду. Якщо це «проходить», значить уряд складає присягу і йде працювати.
Якщо ні, наприклад, президент неякісно виконав свою роботу, не врахував реальний стан справ в парламенті або кандидат на посаду прем’єр-міністра неякісно сформував склад уряду і він не здобув підтримки у Верховній Раді, – тоді наступний крок парламент має робити без президента. Наприклад, вдатись до рейтингового голосування або будь-яким іншим чином визначити кандидатуру на посаду прем’єр-міністра, і він так само за два тижня формує склад уряду і подає на вотум довіри.
Також Ігор Коліушко пропонує повноваження президента розділити на три групи: ті, які здійснюються ним самостійно (відповідно готуються і реалізуються), ті, які реалізуються президентом за подання прем’єр-міністра (проекти указів готуються в Кабміні, а президенту подаються лише на підпис), і ті, які можуть ініціюватися президентом, але не можуть набути чинності без підпису прем’єр-міністра та міністра, відповідального за виконання.
На його думку, упродовж багатьох років усе так само актуальним лишається питання «обсягу» депутатської недоторканості.
Не зайвим змінити і функції прокуратури, зокрема, в частині нагляду за законністю.
«Прокуратура має кримінально-правові інструменти у своїх руках. І коли вона поєднує функції загального нагляду із властивими їй кримінально-правовими інструментами, тоді виникає підґрунтя для зловживання, з якими ми стикаємось на кожному кроці в нашому житті. Ці речі мають бути розмежовані. А нагляд за законністю має бути прерогативою місцевих державних адміністрацій і державних інспекцій», - каже І. Коліушко.
Експерт ЦППР Роман Куйбіда, який входить до складу робочої групи по розробці «Реанімаційного пакету реформ», взагалі пропонує вилучити розділ «Прокуратура», більше того – відмовитись від такого терміну як «прокуратура», запровадивши функцію державного обвинувачення (за аналогом у європейських країнах).
«На сьогоднішній день правозахисна функція зосереджена в Офісі Омбудсмана, в системі безоплатної правової допомоги, тому прокуратура мала б фактично вийти із системи захисту прав людини. Щодо нагляду за дотриманням законів, то це функція місцевих державних адміністрацій, а не прокуратури.
Фактично функції прокуратури мають зосередитись у сфері кримінальної юстиції. Відповідно, ми не пропонуємо окремого розділу, щоб не надавати великої ваги цьому органу, як це було в радянські часи, а обмежитись однією статтею, так само і одну статтю присвятити адвокатурі.
Тож у рамках розділу про правосуддя, відштовхуючись від функції обвинувачення і від функції захисту, ми запропонували передбачити дві окремі статті, які містили згадку про службу державного обвинувачення і про адвокатуру», - коментує запропоновані зміни Основного Закону Р. Куйбіда.
Нинішня система судів загальної юрисдикції є надмірно складною, переконаний суддя Конституційного суду у відставці, доктор юридичних наук, професор Микола Козюбра.
«Поєднання в одному судовому органі, який іменується Вищим спеціалізованим судом, кримінальних і цивільних справ – це нонсенс. Існування господарських судів як самостійної ланки судової – теж не відповідає сучасним європейським стандартам. Я не кажу вже про те, що система, яка сьогодні запроваджена, не виправдала тих надій, які на неї покладалися...», - пояснює суддя.
Микола Козюбра пропонує перейти до трьох ланкової системи суддів (аргументує тим, що це поліпшить доступ до правосуддя і сприятиме прозорості судової системи, зменшенню корупції), тобто відмовитися від вищих спеціалізованих судів, залишивши принцип спеціалізації.
Також суддя наголошує на проблемі формування суддівського корпусу. Хоч останнім часом і робилися кроки до прозорості та гласності у доборі суддів, наприклад, запровадження конкурсної системи відбору кандидатів,однак ті реформи, які намагались закласти сумнозвісним Законом «Про судоустрій і статус суддів», спрацювали у зовсім іншому напрямку.
«Сьогодні досить часто лунають, і навіть від кандидатів в президенти, пропозиції запровадження системи обрання суддів населенням на певний термін. Я вважаю, що це питання не варто навіть обговорювати, тому що будь-яка виборча кампанія вимагає, по-перше, істотних затрат. Більше того, не може суддя бути справедливим, праведним і доброчесним, якщо він працюватиме з острахом на те, як його суддівські рішення прийматимуться виборцями», – зазначає суддя.
Також Микола Козюбра виносить на обговорення питання меж суддівської недоторканості. Зокрема, пропонує, що недоторканість суддів (як і депутатів!) має бути обмежена виключно функціональною діяльністю.
І стверджує про обов’язкове вирішення питання щодо місця Міжнародного кримінального суду в нашій судовій системі.
Директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук, пропонуючи реформу місцевого самоврядування, каже про передання максимуму повноважень у громади, а на районному та обласному рівні – тільки в межах ефективності та економічності.
Утім, директор Інституту виборчого права Юрій Ключковський застерігає від широкої децентралізації влади: «З огляду на останні події у мене виникає питання: а хто втримає ці області... в межах повноважень? Як не змогли втримати Крим в межах його повноважень? Чи не варто надати повноваження не просто розпускати місцеві органи самоврядування, а встановлювати на певний строк, скажімо на шість місяців, як це роблять поляки – коли адміністративне правління призначене урядом або президентом. Такі речі треба теж в Конституції передбачити.
І, нарешті, повністю позбавляти виконавчих функцій місцеві адміністрації, мені здається, зовсім передчасно. По-перше, навіть деконцентрація влади має кимсь здійснюватись. Тобто існують питання, які мають вирішуватись на місцях, в сфері державної виконавчої влади».
Також Юрій Ключковський наголошує, що там, де акцент робиться на місцеве самоврядування, потрібно посилити і гарантії фінансової самостійності місцевого самоврядування. Ці гарантії мають виходити з обсягу повноважень.
«Мені здається, що власне обсяг повноважень для різних органів місцевого самоврядування, для різних громад, грубо кажучи, просто фізично не може бути однаковий. Потужні великі міські громади будуть мати більше повноважень, малі сільські – менше...», – каже експерт.
Директор Інституту виборчого права звертає увагу і на необхідність встановити систему адміністративно-територіальних одиниць і суб’єкта уповноваженого змінювати адміністративно-територіальний устрій. Так, через відсутність суб’єкта повноважень, такі питання, як закріплення меж областей, – немає кому вирішувати.
«Проблеми маленького пересування меж Київської і Житомирської області розв’язували вісім років», – коментує Юрій Ключковський.
Зміни чи латання дірок?
Юрій Ключковський наголошує, що сьогодні відбувається не стільки повноцінна конституційна реформа, скільки «латання Конституції» внаслідок авторитарних тенденцій, які ми мали впродовж тривалого часу.
Те, що конституційна реформа має зміцнити державу, об’єднати країну, переконаний і суддя Конституційного Суду України Микола Мельник. Та на його думку, не все те, що називається реформами, є реформами. Утім, він погоджується, що згідно із запропонованим проектом Конституції, є недоцільним змінювати розділи I (Загальні засади), III (Вибори. Референдум) та XIII (Внесення змін до Конституції України).
«Якщо проводити повномасштабну конституційну реформу (питання федералізації, мови і таке інше), результат може бути зворотнім, наприклад, ще більше роз'єднати країну та її ослабити», - підкреслює Мельник.
Тож не намагатися політикам маніпулювати конституційними змінами закликає наукова спільнота та громадськість. Законопроект про внесення змін до Конституції має розроблятися незалежними науковцями-конституціоналістами за участю політиків, але без визначального впливу останніх на зміст законопроекту.
І, зрештою, вже час надавати у відкритий доступ конституційні зміни для обговорення.