Можливі тенденції постпандемічної трансформації демократій аналітики розглядають у двох площинах: загальних системних змін, пов’язаних із авторитаризацією демократичного правління, а також, впровадження технологічних новацій у сфері здійснення демократичних процесів та управлінської діяльності. Своєрідний «багатовекторний експорт авторитаризму» розпочав Китай. Ефективність застосування авторитарних методів країна пропагує, висвітлюючи усі заходи з протидії пандемії – від побудови за тиждень лікарні та заводу по виробництву масок і респіраторів – до забезпечення тотального контролю з допомогою новітніх засобів за переміщенням людей, дотриманням вимог карантину та ін. Позитивна рефлексія лідерів демократичних країн проявилася у різних формах – від емоційної промови президента Сербії Олександра Вучича з нагоди введення в країні надзвичайного стану – до заяви Емманюеля Макрона про те, що уряд Франції запропонує парламенту законодавчо затвердити надання виконавчій владі надзвичайних повноважень. Хоча всі заяви та дії стосуються винятково придушення епідемії, журналісти, експерти та громадські активісти вказують на небезпеки згортання демократії. Адже у правителів є спокуса зробити тимчасове, якщо не постійним, то більш довготривалим.
Другий бік проблеми яскраво продемонструвала ситуація з перенесенням виборів у багатьох країнах. Як повідомила ЦВК України, 44 країни і території вирішили відкласти проведення національних та субнаціональних виборів у зв‘язку із поширенням коронавірусу. Це вказує на призупинення у форс-мажорних обставинах одного із головних демократичних процесів і низку супутніх труднощів. Наприклад у США, на відміну від інших країн, вибори не можуть переноситися простим рішенням владних інститутів. Дата проведення загальних виборів встановлена федеральним законом і закріплена з 1845 року. Не можуть змінюватися й інші дати, встановлені конституційно. Наприклад, початок терміну президентських повноважень 20 січня та складання присяги членами Конгресу 3 січня. Тож перенесення дати виборів, цілком вірогідно, призведе ще й до оскарження в судах.
Таким чином, екстремальна ситуація загострила низку проблем. Не лише технічних, а й тих, що перебувають у площині загальної трансформації демократичних систем. Актуалізувалося й питання прискорення запровадження електронних виборів. Тож виглядає доцільним розглянути проблеми забезпечення демократичного виборчого процесу засобами електронного голосування, в тому числі, й у форс-мажорних ситуаціях. Оскільки у жодній країні на сьогодні не впроваджене 100-відсоткове е-голосування, про його головні «плюси» і «мінуси» можемо говорити більше як про потенційні.
Е-голосування як один із механізмів е-демократії
«Електронна демократія» розглядається як сучасний етап розвитку інституту народовладдя, що приходить на зміну «теледемократії». Донедавна е-демократія трактувалася як така, що передбачає залучення громадян до вирішення соціально-політичних завдань на різних рівнях – від місцевого до загальнодержавного – шляхом застосування сучасних інформаційних технологій. Цифрові технології дають можливість здійснювати демократичне представництво, регулярно проводити плебісцити, з’ясовувати позиції громадян з актуальних питань, що дає змогу суспільству бути постійно включеним у процес прийняття політичних рішень. Однак сьогодні її розуміння є значно ширшим, включає й горизонтальні зв’язки між інститутами громадянського суспільства.
Таким чином, електронна демократія розглядається як сучасна форма демократії, головними цілями якої є забезпечення прозорості діяльності влади, залучення громадян до процесу прийняття рішень та управління, сприяння формуванню громадянської позиції. Для досягнення кожної з цих цілей впроваджений набір інструментів. Е-доступ до публічної інформації сприяє прозорості влади. Е-петиції, е-консультації, е-голосування підвищують рівень політичної участі, різноманітні е-форуми, е-дискусії, як механізми залучення до обговорення суспільно актуальних питань, сприяють підвищенню політичної обізнаності та формуванню громадянської позиції.
Оскільки зараз мова йде про вибори як головний інститут демократії, передусім, варто з’ясувати сутність тих інструментів, застосування яких дає можливість проводити їх частково чи повністю у е-форматі.
• Е-вибори –електоральний процес, в якому на одному чи кількох етапах застосовуються електронні засоби та технології.
• Е-голосування – етап безпосереднього волевиявлення громадян, що передбачає використання електронних засобів, як мінімум, при проведенні голосування, а найчастіше й при підрахунку голосів (іноді е-підрахунок виділяють як окремий інструмент).
• Е-агітація – здійснення електоральної комунікації за допомогою електронних засобів для цілеспрямованого впливу на переконання та вибір громадян, для залучення їх до виборчої кампанії в різних ролях.
• Е-опитування – електронний аналог різних типів опитувань, що проводяться в ході виборчої кампанії, в тому числі й екзит-полів, який дозволяє неформально з’ясовувати позиції громадян та проводити опитування по закінченню голосування шляхом використання електронних засобів.
Тож, якщо виходити із широкого розуміння е-виборів, наші сучасні виборчі кампанії вже можна вважати до певної міри електронними. Адже вже звичними стали е-агітація, е-опитування, певні електронні технології застосовуються у процесі підрахунку голосів та оприлюднення результатів голосування.
Однак найбільш проблемною ланкою у ланцюжку е-виборів є е-голосування. Його технічний бік виглядає доволі простим. Наприклад, для голосування через Інтернет необхідні ідентифікація виборця, чіткий моніторинг ходу волевиявлення, захищеність протоколів. Але це лише незначна частина процесу. Е-голосування має як низку переваг, так і значну кількість загроз. Окрім технічних питань є, і значно більше, загальнодемократичних аспектів, пов’язаних із впливом е-виборів та е-голосування на демократичні процеси.
Комітет міністрів Ради Європи розробив низку рекомендацій, яких уряди мають дотримуватись при впровадженні електронної демократії чи окремих її складових. Серед них можна виділити ті, що найбільше і безпосередньо стосуються е-виборів та їх інструментів:
• Повністю задовольняти зобов’язання щодо прав людини і фундаментальних свобод.
• Підвищувати ефективність демократії, демократичних інститутів і демократичних процесів.
• Доповнювати традиційні демократичні процеси для посилення участі суспільства в політичних процесах.
• Підтримувати і посилювати довіру громадян до демократії, демократичних інститутів і демократичних процесів.
Тож розглянемо «плюси» і «мінуси» е-голосування, в тому числі, крізь призму цих рекомендацій.
Е-голосування: головні переваги та загрози
Всезагальне виборче право стало результатом тривалої боротьби і одним із головних надбань демократії. Однак зараз явка на вибори в деяких країнах опускається нижче 30 %. Дослідники називають кілька ключових причин.Передусім – політико-культурні. Це зростання політичної апатії громадян як один із проявів загальної атрофії громадянської культури, падіння довіри до інститутів представницької демократії.Технічні – це звичайні незручності для виборців внаслідок «прив’язки» до виборчої дільниці. Чи можна подолати електоральний абсентеїзм за допомогою е-голосування? Чи зможе воно хоч певною мірою сприяти підвищенню довіри до демократичних інститутів та формуванню/відтворенню громадянської активності? Відповіді на ці питання залежать від того, що переважить на шальках терезів.
Зручності vs конфіденційність та контроль
Для виборців е-голосування має низку зручностей, передусім, можливість голосувати віддалено.Це може сприяти залученню до голосування молоді, яка неохоче йде на дільниці,полегшується залучення людей з обмеженими можливостями. Крім того, е-голосування вирішує проблему просторової прив’язки до виборчої дільниці (зараз необхідна заява про зміну місця голосування). Додатковим стимулом може стати можливість змінювати вибір, як це передбачено в Естонії. Виборець фактично може голосувати кілька разів, якщо протягом часу, визначеного для голосування (а це 4-6 днів, однак, окрім останнього дня голосування) його переваги змінилися. Наприклад, під впливом якихось нових фактів стосовно кандидата. Усе це працює на підвищення віртуальної явки на виборах.
Однак є чинник впливу у протилежному напрямку, принаймні, стосовно нашої ситуації. Значна частина активних виборців – люди похилого віку, які мають не лише брак знань і навичок користування смартфоном. Він у них просто відсутній. Чи віддадуть вони перевагу придбанню смартфона в умовах економічної скрути і проходженню необхідного освітнього курсу в будь-якому форматі – залишається під питанням. Тому може спрацювати ефект нейтралізації, за відсутності збереження традиційного.
Чи не найбільше занепокоєння, навіть у розвинутих демократіях, із доволі високим рівнем довіри громадян до державних інститутів, викликають питання конфіденційності. Перш за все, збереження таємниці голосування та можливості посилення нелегального нагляду і контролю з боку держави. У сучасному світі завдяки технічним засобам життя людини стає абсолютно відкритим – від телефонних розмов і спілкування у соціальних мережах – до записів на камерах відео-спостереження на вулицях. Кожне використання ID-карти, за допомогою якої відбувається ідентифікація, в тому числі, і в ході е-голосування, фіксує місце перебування людини, її дії. До того ж, поки що ніхто не може гарантувати, що за вказівкою влади не будуть розроблені і нелегально впроваджені програми для відстеження. Тому навіть естонські експерти, при тому що країна є флагманом у впровадженні е-голосування, вказують на дві протилежні тенденції. З одного боку – загрози зменшення соціального імунітету громадян щодо новітніх форм контролю з боку держави, а з іншого – зростання усвідомлення можливості незаконного втручання в особисте життя, порушення конфіденційності діяльності. Це стосується і безпосередньо е-голосування.
Дешевше, але не одразу
За підрахунками естонських фахівців, одне е-голосування коштує 2 євро, а «паперове» – 4-6 (у розрахунку на один «голос»). Як бачимо, це в рази дешевше. В той же час, особливо в кризових ситуаціях, недостатність коштів на проведення виборів може стати причиною їх зриву. Так у запропонованих урядом змінах до державного бюджету України є пункти про зменшення фінансування видатків на місцеві вибори 2020 року з 2 мільярдів 154 мільйонів 988 тисяч гривень до 1 мільярда гривень, про зменшення фінансування ЦВК. Це вже викликало низку побоювань та пересторог. Звісно, в таких умовах можливість меншої вартості виборів приваблює. Але, окупність та дешевизна – наслідок значних попередніх інвестицій та регулярних вкладень у підтримку й модернізацію технічного забезпечення.
До того, як Естонія у 2007 році перейшла до е-голосування (хоча «паперове» не скасовано, існує паралельно), була проведена значна та дороговартісна підготовка, і не лише технологічна.
• Процеси впровадження перших засобів е-демократії в Естонії розпочалися одразу після розпаду СРСР, паралельно із становленням державності. Механізми е-демократії були визначені в якості ключового елемента нової системи державної влади. Нові державні чиновники стали найбільш активними провайдерами е-технологій в системі державного управління. Із розширенням доступу до мережі Інтернет електронні технології швидко почали використовувати не лише усі державні служби, а й бізнес-структури, різноманітні організації.
• Першими кроками були: 1) розробка технологій максимального спрощення обміну інформацією між державними установами та службами; 2) забезпечення електронного доступу громадян до публічної інформації, в тому числі, інформації про рішення, ухвалені усіма владними інститутами; 3) розробка заходів для захисту кіберпростору; 4) комп’ютеризація та забезпечення доступом до Інтернету усіх навчальних закладів; 5) навчання комп’ютерній грамотності усіх категорій населення засобами формальної та неформальної освіти. У 2000-му році введено ID-карту, яка слугує, в тому числі, для ідентифікації виборця.
• Зараз 98% естонців здійснюють покупки через Інтернет; 95% - сплачують податки та декларують доходи. В електронній формі відбуваються операції із землею та нерухомістю. На розвиток е-врядування держава щорічно витрачає 1% ВВП. Це той загальний е-фон, на якому проходить е-голосування.
• Динаміка участі естонців у е-голосуванні така: експериментальне е-голосування на місцевих виборах у 2005 році – менше 1% виборців; місцеві вибори 2009 року – 9,5%; парламентські вибори 2011 року – 24,5%; вибори до Європарламенту 2019 року – 40 %; парламентські вибори 2019 року – 47%.
Отже, стає зрозуміло, що дешевизна – це результат значних попередніх вкладень. До того ж, за умови паралельного існування е-голосування та традиційного, витрати є більшими.
Підрахувати чесно неможливо фальсифікувати
Питання про те, де правильно поставити кому, виявляється найбільш складним, як у технічному, так і в політичному відношеннях. Адже е-голосування, з одного боку, має значні переваги у плані обмеження порушень та фальсифікацій під час голосування, а з іншого – багатократно збільшує можливість несанкціонованих втручань на етапі підрахунку. Дійсно, зменшуються можливості підкупу виборців. Фактично, зникають ризики технічних фальсифікацій зі списками виборців, вкидання й «закладки» бюлетенів, унеможливлюється користування чужими бюлетенями та ін. Збільшується чіткість і оперативність підрахунку голосів.
Однак, захищеність програмного забезпечення, залежно від багатьох факторів, на один чи кілька кроків відстає від новацій «бенефіціарів-зловмисників», що бажають «відкоригувати» результати голосування. Адже онлайн-атаки дешевші, простіші, та й їх суб’єктів виявити складніше. Для «коригування» результатів їм не потрібно мати фізичний доступ ані до самих даних, ані до того, хто їх підраховує. До того ж, масштаби спотворення чи знищення результатів е-голосування визначаються лише цілями та інтересами «бенефіціарів». Якщо в умовах «паперових виборів» для втручання на загальнодержавному рівні потрібний контроль над адміністративним апаратом та силовим ресурсом на рівні усієї країни (варто згадати президентські вибори 2004 року), то в умовах електронного голосування вмілий «хакер» може водночас «відкоригувати» результати в одному чи кількох округах, в усій країні – залежно від волі «замовника послуги». До того ж, «бенефіціари» можуть бути не лише в країні, а й за її межами. Низка заяв та проваджень з приводу ймовірного втручання РФ у виборчі кампанії в США та європейських країнах посилили усвідомлення цих загроз.
Саме тому деякі країни, зокрема, Франція, Фінляндія після певного нарощування зусиль у справі запровадження е-голосування, почали згортати ці практики і повертатися до звичайного, оскільки, на думку урядів, сучасні ризики є більшими, ніж переваги. Більшість країн, які впроваджують електронне голосування, зберігають також традиційне «паперове». Саме як засіб нейтралізації подібних загроз.
E-вибори в умовах криз та форс-мажорних ситуацій
Е-голосування – це завершальний етап виборчого процесу. Факт відкладення/перенесення 44-ма країнами виборів у зв’язку із пандемією, дійсно, суттєво актуалізував проблему впровадження е-голосування. Адже за його наявності громадянам не потрібно йти на виборчі дільниці. Тобто, вирішується технічна ключова проблема – скупчення багатьох людей в одному місці. Однак окремий етап не можна розглядати і оцінювати його ефективність окремо від процесу.Адже виборчий процес має відбуватися із дотриманням базових демократичних принципів. Вибори повинні бути легітимними з точки зору законності і довіри суспільства, дозволити сформувати нову ефективну владу.
Тож спробуємо уявити виборчу кампанію, що завершується е-голосуванням, в умовах сучасного «посиленого карантину» в Україні. Враховуючи реальну ситуацію, наприклад, із дотриманням базових прав людини, хоча б за кількома параметрами, виявимо потенційну міру легітимності виборів, їх відповідності вищезгаданим рекомендаціям Комітету міністрів Ради Європи щодо впровадження механізмів е-демократії.
• Перша з них стосується необхідності повністю задовольняти зобов’язання щодо прав людини і фундаментальних свобод. Для впровадження «посиленого карантину» українська влада в нелегітимний спосіб прийняла рішення, які жорстко обмежують базові права і свободи людини. У роз’ясненнях, опублікованих на офіційному сайті уряду, наприклад, дається визначення поняття «громадське місце» і перелік, що порушують базовий принцип сучасної демократії – дозволено все, що прямо не заборонено законом. Ані Постанова від 2 квітня 2020 р. №255, ані урядові роз’яснення не є законом, а, між тим, вказаний принцип має чітко дотримуватись. Інакше виникають підстави для свавілля силових структур.Відповідно, виникають очевидні загрози, що підриватимуть демократичні принципи виборчого процесу.
• Важливою частиною виборчого процесу є агітація. Її традиційні форми передбачають, в тому числі, безпосереднє спілкування, зустрічі із виборцями, які неможливі в умовах карантину. Заборонені будь-які громадянські акції. Тож е-вибори та е-голосування «за карантинного режиму» мають не лише доповнювати традиційні агітаційні заходи, а й ще більшим ступенем компенсувати їх.
Окрім характерних для слабких та нестійких демократій загроз, що безпосередньо стосуються дотримання прав і свобод, реалізації базових принципів демократичного виборчого права, є й інші.Вони зумовлені самою логікою виборчого процесу, стосуються положень «Кодексу належної практики у виборчих справах». Наприклад, у надзвичайних ситуаціях обмежуються традиційні форми агітації. Інформаційні канали переповнені повідомленнями про дії влади з вирішення проблем. Тож представники влади, що балотуються, мають значні переваги, зокрема, у плані прихованої агітації, що порушує принцип рівності можливостей. В умовах державної/олігархічної монополізації інформаційного простору нерівність посилюється.
Е-голосування, навіть при найбільшій досконалості програмного забезпечення, це засіб, який допомагає вирішити лише технічну частину завершального процесу – голосування і підрахунку результатів. В той час як демократичність виборів і результати, які б зміцнювали демократію, потребує значно більшого. Й це особливо великий виклик для так званих «електоральних демократій», до яких належить Україна й які базують легітимність влади майже виключно на виборах.
Резюме
• Е-голосування – це лише одна із електоральних технічних можливостей, що дозволяє, за умов забезпечення необхідних можливостей та нейтралізації низки загроз, полегшити та здешевити завершальний етап виборів – голосування та підрахунок результатів.
• Оскільки сучасне суспільство неухильно йде шляхом все більш масштабного впровадження е-технологій у всіх сферах, е-вибори й е-голосування, як їх складова, будуть також застосовуватись все ширше.
• Швидке впровадження е-голосування імовірно знизить рівень абсентеїзму та змінить віковий склад активного електорату, передусім, за рахунок молоді. Найбільше підвищення явки прогнозується за умови впровадження певного «перехідного періоду» – паралельного існування «паперового» та е-голосування.
• Без стабільної демократії, високого рівня громадянської компетентності та активності, ефективність е-демократії як такої та усіх її складових буде низькою. Адже технології – це лише засіб. А ефективність демократії забезпечують ідеї та цінності, що втілюються в принципах і реалізуються.
Співавтор: Максим Фоломєєв, Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».