Недостатньо просто жити в Ірпені, а їздити на роботу та з роботи київськими дорогами, щоб Ірпінь став частиною Києва. Агломерація – це дещо зовсім інше, і тут доречно ставити питання: в чи потрібне таке «злиття і поглинання» Києву та його сусідам?
Так, потрібне, якщо ти чітко знаєш, що це таке, прораховуєш всі ризики та маєш стратегію співжиття.
Ні, непотрібне, якщо єдина мета укрупнення – приписати собі проведення чергової «реформи».
Почну з головного. Чи є у нас законодавча база для об’єднання великого міста з містами-супутниками? Ні, немає. Про потребу написати відповідний закон говорять з 1998-го, але його досі нема. Щоправда, зараз у Верховній Раді зареєстрований законопроєкт №2637, про який мова піде нижче. Можливо, він буде ухвалений, можливо – відкинутий. Можливо, з часом виникне альтернатива цьому документу. В кожному разі, без чіткого алгоритму починати перетворення не варто. Подібну помилку Україна вже зробила, давши старт утворенню об’єднаних територіальних громад – ще до узаконення їх в Конституції України.
Отже, ще раз: закону немає, а без нього говорити про агломерацію недоречно. Але чи є попит на об’єднання?
Певною мірою Кличко правий: жителі передмість давно користуються благами Києва. По суті, маленькі міста довкруж столиці давно стали таким собі «спальним районом», «місцем гніздування». Там люди ночують, проводять вікенди, але на роботу, на навчання, на лікування, на ділові зустрічі, на шопінг вони їздять до Києва. Київ же віддає «гостям столиці» свій потенціал та набір послуг – сервіс, освіту, медицину. Але, відповідно, і заробляє на всьому цьому.
Проте чи є все вище згадане достатнім аргументом для більш тісного партнерства? Щоб дати відповідь, треба залучати соціологів та зондувати грунт. Цілком ймовірно, що на виході ми отримаємо негативну відповідь – ні, злиття не прагнуть ані Київ, ані прилеглі міста. Тоді постане інша проблема: чи варто форсувати події та схиляти міста до об’єднання у примусовому порядку?
Повторюся ще раз: тут треба глибоко вивчати громадську думку. На будь-яких зборах, ініційованих народними депутатами або іншими чиновниками, вони говоритимуть про те, що перебувають на постійному контакті з громадами. Але в мене немає впевненості в тому, що суспільні настрої справді заміряються. Інакше як пояснити той факт, громади, розташовані довкола Києва, подекуди мають специфічне бачення «зони добросусідства»: ніхто не хоче будувати полігони для зберігання і переробки відходів, зате всі прагнуть якісної окружної дороги й інвестицій на спорудження в себе недорогого житла?
Тому пункт номер два: окрім стратегії, необхідно мати згоду всіх учасників процесу та їхнє спільнобачення свого майбутнього.
До слова: ще у березні 2020 року Радою Європи було підготовлено висновок до законопроєкту №2637. Наші партнери нагадали Україні про існування Європейської хартії місцевого самоврядування. І наголосили: треба пам’ятати про принцип добровільного об’єднання громад, а також пам’ятати про певний набір повноважень, які будуть делеговані громадами агломерації. Тобто домовлятися слід, стоячи на березі. І лише потім починати спільне плавання.
Та чи враховує такі побажання законопроєкт №2637? Документ можна вивчити на сайті Верховної Ради – він не є великим, лише шість сторінок. Група авторів, переважно з фракції «Слуга народу», пропонує визначити агломерацію як форму співпраці громад. Однак насправді йдеться не так про співпрацю, як про злиття територій, при якому окремі суб’єкти втрачають свою самостійність.
Для управління агломерацією пропонується створити її раду. А на чолі ради поставити голову тієї територіальної громади, яка є центром агломерації. Тобто якщо центром київської агломерації є місто Київ, то раду агломерації має очолити київський мер. Відразу зауважу, що Конституція України не знає такого поняття, як «рада територіальної громади», «рада агломерації» тощо. Це якісь нові органи місцевого самоврядування, не унормовані законами нашої держави. Додам і те, що голови сільських, селищних або міських рад не мають право головувати десь іще або виконувати інші, не властиві їхній посаді, функції.
Крім того, в законопроекті йдеться про те, що «раді агломерації можуть делегуватись повноваження сільських, селищних, міських рад, визначені законом». Але і це також суперечить Конституції! Сільські, селищні та міські ради нікому нічого не делегують. Законом передбачена лише можливість делегування повноважень районних та обласних рад місцевим державним адміністраціям.
Іншими словами, автори документу хотіли би, щоб місцеві ради, замість вирішення питань, віднесених законом до їх компетенції, делегували свої владні повноваження іншим (причому неконституційним) суб’єктам. Але задля чого?
Власне, задля того, аби рада агломерації отримала можливість «виробляти та реалізувати місцеву політику з питань, які мають спільне стратегічне значення для територіальних громад». Визначення, погодьмося, само по собі туманне. І знову таки – неконституційне. Бо вироблення та реалізація місцевої політики за своєю природою належать органам місцевого самоврядування загальної компетенції, тобто сільським, селищним, міським, районним, обласним радам та їхнім виконавчим органам.
Проєкт закону можна аналізувати і далі, але, щоб не втомлювати читача юридичними термінами, перейду відразу до «спойлеру». Документ за номером 2637 – явно сирий. Він декларує формування як не згаданих в Конституції органів влади, так і передачу цим органам повноважень у такий спосіб, котрий протирічить Основному закону. А в кінцевому підсумку цей законопроєкт так заплутує управлінські відносини, що стає незрозумілим, хто і за що в агломерації відповідатиме.
Тим часом у світі є як успішні, так й не успішні приклади агломерацій. «Великий Париж», приміром, у своєму нинішньому вигляді був створений не відразу. Спочатку цей проєкт (а з ним тодішній президент Франції Ніколя Саркозі виступив у 2007 році) провалився через активний спротив мерів міст регіону Іль-де-Франс. Знадобилося три роки, аби у 2010-му французький парламент ухвалив закон про агломерацію. Цій події передувала робота десяти окремих команд, які змагалися за те, аби саме їхня концепція «Великого Парижу» перемогла.
Чи може Україна піти цим шляхом і довго та вдумливо, після усіх необхідних консультацій, напрацювати проєкт створення агломерації? Теоретично, так. Але слід врахувати ще одну річ. Припустимо, що такий документ буде напрацьований, а згода усіх суб’єктів об’єднання – отримана. Агломерація, яка почне створюватися після ухвалення відповідної законодавчої бази, дуже сильно потребуватиме інвестицій. А вони мають надійти або зсередини країни, тобто з її державного бюджету, або ззовні. Поки що столиця України отримує чималі субвенції з держбюджету, а от надходження іноземних інвестицій – окрема боляча тема, якої я зараз не буду детально торкатися.
Зауважу лише, що інвестицій в Україну і в Київ – вкрай мало. На заваді їх отримання стоять три традиційні чинники – корупція, зарегульована дозвільна система, значний фіскальний тиск. І це також слід враховувати при запуску проєкту «агломерація». Бо ніхто не починає фарбувати чи декорувати стіни, не поклавши фундамент будинку. При розширенні Києва слід брати до уваги і те, наскільки приваблива наша столиця в очах тих, хто це розширення фінансуватиме.
І якщо вона неприваблива, варто або попрацювати над покращенням інвестиційного клімату, або відкласти втілення деяких ідей до кращих часів. Якщо тільки ці ідеї не є суто піарними винаходами і не реалізуються під вибори абощо. Пустопорожніх балачок нам вистачає і так, хотілось би нарешті побачити реалізацію того, що може і хоче бути реалізованим.