20 марта 1991 года Верховная Рада тогда еще Украинской ССР приняла Закон о банках и банковской деятельности, который устанавливал правила работы банковской системы на следующие 8 лет – как оказалось, и для независимой Украины. Этот закон особенно важен для Украины потому, что он определил роль центробанка – будущего Национального банка.
Согласно исследованиям, чем выше независимость центробанков (то есть способность их руководства принимать политически независимые решения), тем выше их эффективность в борьбе с инфляцией, что, в свою очередь, коррелирует с последующим реальным ростом ВВП. В Украине о независимости НБУ, который стал правопреемником центробанка СССР, говорить не приходилось.
В новом Законе все было с точностью до наоборот. Статья 14 этого закона прямо говорила: “Национальный банк организовывает и реализует через банковскую систему кассовое выполнение государственного бюджета республики. По решению Верховной Рады Украинской ССР Национальный банк может предоставлять Министерству финансов Украинской ССР кредит на общих основаниях”.
Таким образом, по сути, этот закон подчинял центробанк Украины Министерству финансов и Верховной Раде. Именно он и стал одной из главных причин гиперинфляции в начале 1990-х, оказавшей разрушительное влияние на экономику молодого государства, благосостояние жителей и, можно предположить, психику многих украинцев.
Что именно произошло?
Парламент независимой Украины и ее первый президент Леонид Кравчук решали проблему за счет бюджета и НБУ. Во-первых, президент и Рада поручали Минфину предоставлять предприятиям (главным образом аграрного и энергетического – газ и уголь – секторов) практически бесплатные субсидии из госбюджета. В 1992 году их объем уже составлял 8,1% ВВП, в 1993 году – 10,8% ВВП, пишет известный американский исследователь постсоветской трансформации Андерс Аслунд в своей книге “Украина: что пошло не так и как это исправить”.
Прямым результатом такой политики стал стремительный рост дефицита бюджета. В 1991 году он составил 14% ВВП. Бюджет на 1992 год изначально принимали с дефицитом в 2%, но в течение года парламент расширил его до недопустимых 29% [1]. Покрывать дефицит обязали Национальный банк.
Во-вторых, Нацбанк должен был предоставлять кредиты под очень низкие ставки различным секторам экономики.
В 1992 году чистые кредиты, выданные предприятиям, составили не менее 65% ВВП, в 1993 году – 47%, пишет Аслунд. Например, летом 1993 года президент Леонид Кравчук подписал указ о безлимитной кредитной линии сельскому хозяйству. Причем, хоть в Украине уже царила гиперинфляция, ставка по этому кредиту составляла лишь 30% годовых.
Еще одной причиной включить печатный станок стало регулярное повышение минимальной зарплаты с целью защитить население от падения уровня жизни. Парламент на свое усмотрение и вопреки активным протестам Кабмина регулярно повышал соцстандарты, не учитывая способности бюджета профинансировать их.
Например, в октябре 1994 года Верховная Рада решила поднять минимальную заработную плату. В условиях гиперинфляции и дефицита бюджета президент и Кабмин выступили против. “Повышение минимальной зарплаты в Украине, которое в настоящее время обсуждается на сессии Верховного Совета, может «взорвать» обстановку в стране”, – цитировало президента Леонида Кучму “Зеркало недели”. “После каждого повышения минимальной зарплаты в течение нескольких месяцев продолжается падение реальной, и она фактически становится ниже, чем до повышения. Такое мы уже наблюдали не раз в течение прошлого года”, – объяснял тогда же первый вице-премьер Виктор Пинзенык. Народные депутаты проигнорировали эти аргументы, тем самым опять подбросив дров в костер разгоревшейся гиперинфляции и постоянной девальвации купонокарбованцев.
Николай Мельничук, заместитель начальника управления валютного регулирования Нацбанка, 1994 год
“Еженедельно на валютный рынок Украины выбрасывается до 5 триллионов карбованцев. Это результат эмиссии, которая производилась на протяжении II и III кварталов, и будет производиться и в IV квартале по решению Верховного Совета”
Инфляция соседей
Была ли ситуация в Украине уникальной в своем роде? К печати денег для покрытия дефицита прибегали почти все страны, распрощавшиеся с СССР. Но проблемное отличие Украины – это масштаб дефицита и, соответственно, монетарной эмиссии и вызванной ею гиперинфляции. “В первый год после устранения контроля (за ценами) цены подскочили примерно в 7 раз в Польше, в 26 раз – в России и больше чем в 100 раз – в Украине”, – говорится в отчете МВФ, посвященном 25 годам трансформации постсоветских стран. Гиперинфляция в Украине достигла 2730% в 1992 году и 10155% – в 1993-м.
В свою очередь гиперинфляция была главной причиной коллапса производства, разрушила экономическую жизнь и деморализовала общество, пишет Аслунд.
Страны, которым повезло быстро получить независимый центробанк, смогли скорее вернуться к экономической стабильности. Например, в Польше закон о центробанке был принят в 1989 году и уже тогда устанавливал независимость главы центробанка, а главной целью его политики определял “усиление польской денежной единицы”. В Чехословакии аналогичный шаг был предпринят в 1990 году. “Страны, которые не смогли установить такую практику (независимости центробанка) на начальном этапе стабилизации (такие, как Болгария, Румыния, Россия и Украина), в большинстве своем были вынуждены пройти через второй раунд стабилизации”, – говорится в исследовании МВФ.
Путь к свободе
Путь украинского центробанка к независимости оказался очень долгим. Хотя попытки исправить ситуацию и повысить независимость НБУ предпринимались еще в середине 1990-х. Например, в Меморандуме об экономической политике за 1995 год (в рамках сотрудничества с МВФ) указывается, что правительство передало в парламент проект Закона о центральном банке, который повышает автономию регулятора. Но на принятие закона понадобилось 4 года – Закон “О Национальном банке Украины” был принят только в 1999 году. Правда, и он не стал панацеей от политического вмешательства в работу НБУ. На практике, начиная с финансового кризиса 2008-2009 годов, весь период правления Януковича в 2010-2013 году и в первый год после Революции достоинства Национальный банк шел на поводу у потребностей Кабмина и, по сути, закрывал часть дефицита госбюджета посредством монетарной эмиссии (выкупая гособлигации). Об этом красноречиво говорит статистика: с 2008 по 2014 год объем ОВГЗ в портфеле Нацбанка вырос почти в 60 раз – с 5,6 млрд грн до 318,1 млрд грн).
В полной мере норма о независимости НБУ начала внедряться в жизнь только в 2015 году, после принятия парламентом изменений в закон о Национальном банке. Снижение объемов монетарной эмиссии в 2015-2016 году стало одной из ключевых причин макроэкономической стабилизации в Украине после кризиса 2014-го.