Цей законопроєкт від Комітету з безпеки, оборони та розвідувальної діяльності, що розроблявся у тісній співпраці з Міністерством оборони та Міністерством розвитку економіки та сільського господарства, пройшов безпрецедентно широке обговорення та був проголосований у першому читанні 293 голосами за. Саме таке широке залучення спеціалістів дало можливість врахувати позиції головних споживачів закупівель та індустрії.
У ході широкого обговорення точилися активні дискусії щодо найбільш новаторських норм законопроєкту – зміни підходів до якості, ціноутворення при неконкурентних закупівлях озброєння та військової техніки, закупівель за імпортом, повноважень головних органів виконавчої влади в цій сфері – Міноборони та Мінекономрозвитку. Можна сміливо стверджувати, що всі хто хотів і міг висловитись – висловилися. Звичайно, свободу слова і думки – не спинити, це важливий елемент демократичного процесу. Але варто зазначити – цінні думки і пропозиції експертів, які долучилися до обговорення та розробки законопроєкту, значною мірою були враховані. Навіть тих, хто опонував закону або окремим його положенням.
Проте, оскільки дискусії навколо законопроєкту не вщухають та вочевидь, будуть точитися під час підготовки до наступного голосування, хочу розтлумачити деякі норми, про які висловлюється пан Пінчук.
Зауваження 1.
«Закон не забезпечує (відсутні процедури) можливості залучення іноземних компаній до розробки озброєнь та військової техніки (що робить неможливим використання новітніх розробок для переозброєння ЗСУ)»
Залучення компаній, іноземних та українських, передбачено законом, адже закупляти роботи оборонного призначення (фундаментальні наукові, прикладні дослідження та експериментальні розробки для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони) можна шляхом використання однієї з процедур закону.
Зауваження 2.
«Закон не створює систему моніторингу новітніх озброєнь та військової техніки та інформування про них державних замовників (відсутність якої зараз негативно впливає на якість переозброєння ЗСУ)»
Питання про створення системи моніторингу є спірним, усталеної міжнародної практики з таких питань не існує. Крім того, закон і не мав на меті утворення «системи моніторингу», а лише унормувати систему закупівель. Замовники (Міноборони та інші) мають самостійно та постійно здійснювати як маркетингові дослідження перед закупівлями, так і проводити аналіз оборонних технологій. Для цього існують наприклад, центральний науково-дослідний інститут озброєння і військової техніки. Ці дослідження мають давати Збройним Силам розуміння новітніх технологій, які ті, в свою чергу, мають замовляти або формувати нові технологічні вимоги для озброєння.
Окрім цього Указом Президента №59/2020 передбачено утворення окремого Агентства з розвитку оборонних технологій, на яке також можуть бути покладені завдання із моніторингу та придбання певних розробок і технологій.
Але варто ще раз підкреслити, що це не є сферою застосування згаданого закону.
Зауваження 3.
«Закон не забезпечує в достатній мірі (за винятком 10%-ї цінової преференції для українських виробників) створення сприятливих умов для розвитку вітчизняних підприємств ВПК (як державних так й приватних) та умов для залучення іноземних інвестицій в сектор ВПК»
Законопроєкт забезпечує національних виробників, окрім 10% цінової преференції і іншими економічними перевагами серед критеріїв відбору. Зокрема – критерій локалізації виробництва або вартості життєвого циклу. Окрім цього, дуже важливим є відхід від розрахунково-калькуляційних матеріалів при формуванні ціни, що дозволить продавати озброєння і військову техніку замовнику за реальними ринковими, а не заниженими цінами.
Також, при неконкурентних закупівлях буде спеціальна процедура формування вартості та рівня прибутку, які затверджує Кабмін, і від якої не можуть відійти замовники. Зараз виробники працюють з дуже низьким рівнем дозволеного прибутку, що також негативно впливає на розвиток ОПК. Такої підтримки якої передбачено законопроєктом – немає в чинному законодавстві.
Зауваження 4.
«Закон позбавляє Президента та РНБО впливу на формування державного оборонного замовлення, натомість розширює й без того необґрунтовані повноваження профільного Комітету ВР (навіть до погодження трирічних планів закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення для кожного окремого замовника), що створює як додаткові корупційні ризики, так й загрози для національної безпеки (витік інформації – уявіть собі, що Сергій Льовочкін, якого можна вважати фігурою російського впливу і який є членом відповідного Комітету буде брати участь в погодженні планів закупівель для ГУР МО чи СЗР!)»
Повноваження РНБО затверджувати закупівлі інших органів влади – це українське «ноу-хау». Це – не завдання РНБО і це – не конституційне повноваження РНБО. Завдання Ради нацбезпеки – формувати політику держави у сфері безпеки і оборони, розробляти стратегії нацбезпеки, погоджувати програми розвитку Збройних Сил, Озброєння і військової техніки, проєкт бюджету в частині видатків на безпеку і оборону. Вищенаведене – усталена євроатлантична практика щодо повноважень таких органів – навіть у «змішаних» політичних системах.
Таким чином, подальше наділення стратегічного консультативно-дорадчого органу Президента України операційними завданнями і повноваженнями щодо погодження планів закупівель різних відомств сектору безпеки і оборони– виходить за межі компетенції РНБО.
Зауваження 5.
«Замість забезпечення прямих імпортних закупівель державними замовниками, законопроект передбачає створення єдиної централізованої закупівельної організації для закупівлі товарів, робіт і послуг оборонного призначення для всіх замовників під егідою МОУ, що також створює додаткові корупційні ризики та загрози для національної безпеки. (Таким чином у разі прийняття відповідного рішення Урядом щодо утворення Центральної закупівельної організації всі державні замовники будуть змушені укладати договори на постачання озброєння через таку Організацією із передачею їй бюджетних призначень – тільки позбулись монополії на імпорт Укробронпрому – й на тобі новий монополіст!)»
Аж ніяк не «замість». Замовники, згідно закону можуть здійснювати закупівлі як самостійно, так і через Централізовану закупівлю Міністерства оборони, у разі її створення. Це не визначається обов’язковою процедурою, проте вона була би вкрай корисна для всіх замовників, оскільки якщо вони можуть об’єднати свої обсяги та стандартизувати свої закупівлі (наприклад, закупляти один і той самий БТР чи будь який інший зразок озброєння), то можуть отримати значно вигідніші ціни при закупівлі за імпортом.
Такий підхід також немає нічого спільного із монополізмом Укроборонпрому, що забезпечувався наявністю виключних компаній-спецекспотерів, що позбавляло можливість Міноборони та інші органи здійснювати самостійний імпорт. Закон не передбачає виключного права ЦЗО на імпорт.
Навпаки, утворення професійної централізованої закупівельної організації в сфері оборони сприяє зниженню корупційних ризиків, адже створює систему додаткових стримуваннь та противаг. Централізована закупівельна організація -це орган, що має складатися з професійних закупівельників, які можуть обслуговувати весь сектор безпеки і оборони (але не зобов’язані), і які можуть забезпечити максимально економічно вигідну пропозицію від ринку – замовникам.
Зауваження 6.
«Закон вибірково визначає міжнародні спеціалізовані організації, їх представництва, що здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг оборонного призначення – так за цим законопроектом Україна не зможе використовувати програму Excess Defense Articles, яка вкрай важлива для України (саме за неї до України постачаються катери Island й саме за неї Україна може вживані але ефективні озброєння за суто символічними цінами).»
Вибірково – не зовсім коректний термін. Є організації, з якими Міністерству оборони треба працювати вже. І визначена в законі FMS – Foreign military sales – програма міжнародних військових продажів – дозволяє купувати також озброєння та військову техніку що відносяться до згаданої програми «Excess Defense Articles» (по суті – надлишкове майно ЗС США) - про це йдеться на самому сайті програми (https://www.dsca.mil/programs/excess-defense-articles-eda).
Решта організацій, у разі потреби, можуть бути прописані у постанові КМУ – як визначено поточною редакцією законопроєкту.
Зауваження 7.
«Незважаючи на згадку про гармонізацію законодавства України з положеннями Директиви 2009/81/ЄС законопроект встановлює суттєво нижчі значення порогових значень закупівель (200 тис. грн. проти 412 тис. євро в ЄС для товарів та послуг, 1,5 млн. грн проти 5,15 млн. євро – для робіт), також відсутнє визначення терміна "пов’язані підприємства", для яких за цією директивою наявні певні обмеження (ст. 1, 50 Директиви), а також поняття "аномально низької пропозиції" (яка зараз є інструментом фактичного зриву конкурсів) та повноваження (права) державного замовника щодо відхилення або сприйняття відповідних пропозицій (ст. 49 Директиви), а також не виписані особливості укладення договорів субпідряду на підставі рамкової угоди (ст. 50-54 Директиви)»
1. Заявлені порогові значення були сформовані після тривалих консультацій, в тому числі з Мінекономрозвитку. Але порогові значення Євродирективи (412 тис.€ для товарів і послуг та 5,15 млн. € - для робіт) не актуальні для сектору оборони, оскільки мова йде переважно про закупівлю озброєння і військової техніки, вартість яких значно перевищує будь-які пороги. Для решти ж номенклатур наявні наразі пороги, які не змінюються законом, – цілком підходять..
2. Щодо «пов’язаних підприємств» та «аномально низької пропозиції» - за чинною нормотворчою практикою не прийнято дублювати визначення термінів. Визначення «пов’язаних підприємств» є в Законі України «Про публічні закупівлі», а «аномально низька пропозиція» – визначення і відповідний порядок дій - передбачено Законом України «Про публічні закупівлі».
3. Згідно законопроєкту, укладення рамкових угод та їх виконання здійснюються відповідно до вимог Закону України “Про публічні закупівлі”. Тобто, не прописуються особливості на цьому етапі реформи. Цьому передувала тривала дискусія, пов’язана як з рамковими угодами так і субпідрядом. Компромісний варіант - залишити рамкові угоди за правилами закону «Про публічні закупівлі», із застосуванням до номенклатури, що купується за цим законом. Наразі, замовникам бракує досвіду роботи з рамковими угодами, і ця норма може видозмінитися з часом.
Таким чином, законопроєкт не містить зазначених автором ризиків. Звичайно, немає межі досконалості, і покращити його завжди можна, що і буде зроблено у ході повторного другого читання. Але актуальним є й народний вислів – «краще – ворог хорошого». Є різні інтереси зацікавлених сторін – і замовників, і виробників. Занадто сильне переважання інтересів одних над іншими, розмиття та розпорошення відповідальності – це «ведмежа послуга» ефективному функціонуванню закону.
Завдання розробників законопроєкту – дотриматися максимального можливого балансу та чіткої і зрозумілої відповідальності. Є і ще один аспект – необхідно уникнути розроблення «національного» велосипеду і використати найкращі практики тих країн, до союзу з якими ми рухаємося, адаптуючи їх до реалій національного законодавства .
Мета системної реформи – не експеримент з оборонними закупівлями. А поступ у впровадженні кращих світових стандартів.