У частині доходів бюджету Верховна Рада доручає Кабміну збільшити окремі дохідні джерела, які повинні стати джерелом розширення видаткової частини бюджету. Постанова Верховної Ради не містить числових параметрів нового плану доходів, за виключенням надходжень від ПДВ на імпортовані товари, які мають бути збільшені на 6,5 млрд грн або на 1,6%. Крім того, доходи бюджету мають бути збільшені на суми додаткових надходжень, пов'язаних із прийняттям закону про внесення змін до Податкового кодексу України (реєстр. № 5600).
При доопрацюванні бюджету до ІІ читання Кабінет Міністрів отримав «зелене світло» для збільшення доходів бюджету за такими статтями: податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток підприємств, рентна плата за користування надрами для видобування природного газу та залізних руд, акцизний податок, екологічний податок, ввізне мито, ПДВ з вироблених в Україні товарів, плата за ліцензії у сфері організації та проведення азартних ігор.
Слід зазначити, що при підготовці Кабінетом Міністрів І варіанту бюджету доходи Зведеного бюджету в 2022 р. прогнозувалися на рівні 31,1% ВВП що на 1,1 відс. пункту менше від прогнозу 2021 р. і на 1,7 відс. пункту менше від факту 2020 р. Проте законодавство не передбачало скасування окремих податків чи зниження їх ставок, що могло б пояснити зменшення доходів бюджету. Тому резерви для збільшення прогнозних надходжень у бюджеті 2022 року об'єктивно існують.
Щодо достовірності прогнозу від найбільш вагомого джерела доходів - ПДВ, то експерти «Growford Institute» при аналізі проєкту бюджету від 15.09.2021 дійшли висновку про заниження їх потенційного обсягу, внаслідок наявності системної помилки у прогнозуванні ПДВ Мінфіном. Так, Мінфін упродовж кількох років оперує заниженими оцінками бази ПДВ - кінцевих споживчих витрат. Зазначені витрати у 2021 р. оцінюються податковою службою на рівні 3,5 трлн грн, в той час як де-факто за даними Держстату в І півріччі 2021 р. вони вже становили 2 трлн, а до кінця року перевищуватимуть 4 трлн грн.
Тобто пропозиції Верховної Ради щодо уточнення прогнозів за окремими дохідними джерелами і збільшення загальної суми доходів бюджету є цілком виправданими і обґрунтованими. Але при цьому важливо, щоб Уряд у процесі підготовки бюджету до ІІ читання не відійшов від зважених оцінок і прогнозів та не піддався політичному тиску на предмет штучного роздування доходів бюджету.
У частині видатків державного бюджету Висновки та пропозиції Верховної Ради оперують незначною кількістю числових параметрів, але рясніють широким переліком необґрунтованих сподівань і прагнень народних обранців.
Зокрема, видатки на оновлення рухомого складу для перевезення пасажирів і модернізацію залізничної інфраструктури мають бути зменшені на 3,3 млрд грн, які слід перерозподілити на користь державних програм із забезпечення безпеки руху. Державні капітальні вкладення на розробку та реалізацію інвестиційних проектів мають бути збільшені з 2,7 до 4 млрд грн. У новому варіанті бюджету Мінфін зобов'язаний передбачити субвенцію місцевим бюджетам (1 млрд грн) на заходи боротьби з COVID-19 під час навчального процесу у закладах середньої освіти. Крім того, 1 млрд грн має бути виділено для програми «Питна вода України» на 2022-2026 роки». Такі зміни у складі видаткової частини бюджету не викликають заперечень, оскільки країна дійсно потребує збільшення інвестиційних видатків, покращення якості питної води, підвищення безпеки дорожнього руху і навчального процесу.
Але вочевидь лобістський характер має настанова Верховної Ради щодо зменшення бюджету Державного фонду регіонального розвитку на 6 млрд грн і відновлення на цю ж суму «Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій». Остання субвенція має назву депутатської та зазвичай використовується народними депутатами з метою підкупу виборців коштом державного бюджету. Процедури розподілу коштів депутатської субвенції та їх виділення та місцях є непрозорими і не базуються на чітких критеріях. З іншого боку, зазначених вад позбавлений Державний фонд регіонального розвитку, діяльність якого є строго регламентованою і базується на найкращих європейських практиках.
Інші ініціативи Верховної Ради щодо розширення видаткової частини бюджету не мають числового вираження, а формулюються як доручення Кабінету Міністрів «визначитися щодо можливості та доцільності збільшення/ передбачення видатків проекту державного бюджету на 2022 рік за врахованими частково пропозиціями народних депутатів та комітетів Верховної Ради...». І таких бюджетних програм у Висновках та пропозиціях Верховної Ради налічується близько 200!
Очевидно, що для задоволення всіх побажань народних обранців держава просто не матиме достатніх ресурсів, мобілізованих через доходи бюджету. А тому Уряд при підготовці бюджету до ІІ читання в ручному режимі опрацьовуватиме численні побажання Верховної Ради і лише невелику частину з них інтегруватиме в новий варіант бюджету.
На мій погляд, при доопрацюванні бюджету слід виходити з реальних потреб і пріоритетів соціально-економічного розвитку країни, концентруючи ресурси на найважливіших напрямах і дотримуючись правил програмно-цільового бюджетування. При цьому безпосереднім учасникам бюджетного процесу-2022 у нагоді можуть стати такі орієнтири для видаткової політики:
1. Слушною є пропозиція Верховної Ради (п. 2.14 Бюджетних висновків) щодо доопрацювання показників видатків по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної оборони України. В І варіанті бюджету ресурс на національну безпеку та оборону планувався на рівні 282,9 млрд грн або 5,27% ВВП. В той же час 17 вересня 2021 р. РНБО прийняла рішення, що зобов'язує Кабінет Міністрів передбачити в бюджеті фінансовий ресурс на забезпечення національної безпеки і оборони в обсязі не менше 5,95% ВВП. Безумовно, бюджетні видатки на підвищення обороноздатності України мають надважливе значення в умовах триваючої військової агресії Росії. Адекватне фінансування оборонних потреб країни дозволить наблизити сектор оборони до стандартів НАТО; підвищити рівень соціальної захищеності військовослужбовців; реалізувати заходи з розробки, виробництва та закупівлі високоточного ракетного озброєння; належним чином охороняти державний кордон України та мати надійну систему кібербезпеки; досягати цілей Національної розвідувальної програми, ін.
2. Збільшення видатків на органи законодавчої та виконавчої влади України (Верховну Раду, Кабінет Міністрів, Міністерство економіки, Держслужбу з питань безпечності харчових продуктів, ін.) є необґрунтованим, оскільки більшість з цих органів демонструють низькі показники результативності та не мають довіри громадськості, поглинаючи значні суми бюджетних коштів. У І варіанті бюджету видатки Зведеного бюджету на державне управління вже планувалися в сумі 108 млрд грн або 2% ВВП, що є стабільним рівнем для періоду 2017-2021 років. Тому подальше нарощування видатків за цією статтею є недоцільним.
3. Започаткування нових бюджетних програм (що відображено в п. 2.17.21 Бюджетних висновків Верховної Ради), пов'язаних з використанням інструментів сучасної індустріальної політики в Україні, мало б стати одним з національних пріоритетів. Верховна Рада вбачає за доцільне виділити бюджетне фінансування за напрямками стимулювання розвитку індустріальних парків, будівництва об’єктів суміжної інфраструктури для індустріальних парків, поповнення статутного капіталу Експортно-кредитного агентства, компенсації відсоткових ставок за експортними кредитами, поповнення статутного капіталу ПАТ «Національний фонд інвестицій». Безперечно, одночасна апробація кількох інструментів індустріальної політики та адекватне фінансування відповідних інституцій в реаліях України є ускладненим. Однак точкова підтримка прогресивних організаційних форм та інституцій розвитку, як і опрацювання відповідної правової бази, могли б стати першими кроками на шляху до диверсифікації української економіки та суттєвого підвищення її продуктивності.
4. Пропозиції Верховної ради щодо ініціювання нових бюджетних програм і розширення діючих в частині транспортної інфраструктури є занадто амбітними, різноспрямованими і не мають реальних джерел фінансування. Так, пункти 2.17.105 – 2.17.118 Бюджетних висновків щодо збільшення державних інвестицій у розвиток дорожньої, залізничної, аеропортової та річкової інфраструктури потребують кількох трильйонів гривень бюджетних коштів для їх втілення. Крім того, в Україні ще не створено сучасних ефективних інституцій управління державними інвестиціями, що убезпечувало б їх від масштабних корупційних схем. Тому розмір фінансування вказаних програм у І варіанті бюджету є цілком адекватним (передбачаються на рівні близько 130 млрд грн з урахуванням гарантованих позик), а основні зусилля державних органів слід спрямувати на вдосконалення механізмів планування інвестиційних проектів, виділення бюджетного фінансування та моніторингу їх впровадження.
5. Настанови Верховної Ради щодо підвищення у 2022 році державних соціальних стандартів - прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати – заслуговують на підтримку, але з урахуванням певних застережень. Згідно з І варіантом бюджету в І півріччі 2022 р. розміри прожиткового мінімуму не повинні були змінюватися, а їх зростання передбачалося з 1 липня і з 1 грудня на 4,8% і 8,2% до грудня 2021 р. Зокрема, прожитковий мінімум має становити з 1 січня 2022 2393 грн, з 1 липня 2508 грн і з 1 грудня 2589 грн. В той же час за інформацією Мінсоцполітики фактичний розмір прожиткового мінімуму у цінах серпня 2021 р. у розрахунку на місяць становив для працездатних осіб – 4525 грн, а з урахуванням суми обов’язкових платежів – 5622 грн. Такі диспропорції вказують на зниження ролі держави як гаранта виживання людини за складних життєвих обставин (при втраті працездатності), що є потенційно небезпечним у контексті збереження соціальної стабільності в країні.
З іншого боку, наші дослідження показують, що видатки Зведеного бюджету України і фондів обов’язкового соціального страхування на рівні 13,7% ВВП в бюджеті 2022 р. перевищують середній показник у країнах з ринками, що формуються, - 10,4% ВВП. Тому скорочення відносної величини соціальних видатків в Україні у перспективі буде неминучим. Але таке скорочення мало б досягатися не за рахунок подальшого зниження реальної величини прожиткового мінімуму (як передбачено І варіантом проєкту бюджету), а за рахунок зменшення кількості реципієнтів соціальних допомог. Досягненню цієї мети будуть сприяти повноцінний запуск Єдиної інформаційної системи соціальної сфери та перегляд законодавства з питань соціального захисту населення.
6. Доцільність подальшого зростання бюджетних видатків за освітніми програмами є сумнівною (п. 2.17.30-2.17-47 Бюджетних висновків). В І варіанті бюджету вже закладалося збільшення державного фінансування освіти на 22,9% у номінальному вираженні і на 0,7 відс. пункти ВВП відносно 2021 р. Проєкт бюджету від 15.09.2021 р. вперше з 2013 року передбачав підвищення рівня фінансування освіти до 7,3% ВВП, у той час як у 2015-2020 рр. таке фінансування перебувало на рівні 5,4-6,0% ВВП. Помітне збільшення фінансування у 2021-2022 рр. засвідчило пріоритетність розвитку людського капіталу для української держави. Але пропоноване Верховною Радою додаткове фінансування професійно-технічної освіти, Малої академії наук, Фонду розвитку закладів фахової та вищої освіти, фізично-спортивної підготовки учнівської молоді, та ін. навряд чи, може бути реалізоване за наявних фінансових обмежень. Тому навіть з урахуванням факту надважливості якісної освіти для майбутнього України основні дискусії в рамках бюджетного процесу-2022 мають точитися навколо вдосконалення структури фінансування освітньої сфери, адже потреби щодо його збільшення вже знайшли відображення в І варіанті бюджету.